No caso de haver duas ou mais associações de catadores de lixo reciclável, é possível a celebração de termo de colaboração ou fomento, precedido de chamamento público; ou a contratação por dispensa de licitação, com observância aos critérios de conveniência e oportunidade para o melhor atendimento ao interesse público local.

Nas duas hipóteses deve estar previsto no instrumento contratual o valor pago à entidade parceira e as obrigações das partes, como o custeio das despesas de funcionamento e o fornecimento de equipamentos de proteção individual (EPIs).

Se for realizado termo de colaboração ou fomento, deverá constar do plano de trabalho, anexo obrigatório do instrumento de parceria, a previsão de receitas e de despesas a serem realizadas na execução das atividades ou dos projetos abrangidos pela parceria.

Nesse anexo pode ser incluído o custeio das despesas com energia elétrica, água e fornecimento de EPIs; e a forma como será efetuado o pagamento, diretamente pela administração pública ou com repasse em dinheiro para a entidade parceira. É obrigatória a exigência de documentos comprobatórios das despesas pela organização da sociedade civil (OSC).

Se for realizada reforma de barracão, vale lembrar que a definição da titularidade dos bens e direitos remanescentes na data da conclusão ou extinção da parceria e que, em razão de sua execução, tenham sido adquiridos, produzidos ou transformados com recursos repassados pela administração pública. É possível, inclusive, que ocorra a sua doação após a consecução do objeto.

Caso a administração opte pela contratação por dispensa de licitação, é necessária a elaboração de planilha de custos que contenha a previsão de todos os itens e todas as estimativas de despesas necessárias à execução do objeto a ser contratado. Também no caso de chamamento público, na falta de parâmetros específicos na Lei nº 13.019/14, na formação do valor previsto para a realização do objeto contratual é recomendável que seja realizada pesquisa de preços, para aferição da compatibilidade com o valor de mercado.

Caso, na compra de EPIs, os valores globais superem o limite para dispensa de licitação, a aquisição deve ser precedida de procedimento licitatório; e, para tanto, não é possível a utilização de uma licitação já realizada anteriormente com o mesmo objeto.

Essa é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada em 2020 pelo então presidente do Serviço Autônomo Municipal de Água e Esgoto de Andirá, por meio da qual questionou sobre procedimentos para contratação de associações de coleta de materiais recicláveis.

O consulente indagou como deveria proceder no caso de haver mais de uma associação de catadores de lixo reciclável no município; e se o contrato poderia envolver fornecimento de EPIs aos associados ou tratar de pagamento de gastos essenciais ao funcionamento da associação, como energia elétrica, água e reforma de barracão.

Instrução do processo

A Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) do TCE-PR afirmou que pode ser realizado um chamamento público quando há mais de duas associações de materiais recicláveis; e que a parceria não envolve contrato, mas os pagamentos questionados dependem de previsão no plano de colaboração.

A unidade técnica ressaltou que os EPIs devem ser licitados e entregues à associação; e os gastos podem ser pagos diretamente, sem a transferência de dinheiro. Também frisou que é preciso avaliar se o preço cobrado pelos serviços a ser prestados é compatível com os valores praticados no mercado.

A CGM destacou que é necessária a elaboração de uma planilha de custos com a previsão de todos os itens e todas as estimativas de despesas necessárias à execução do objeto a ser contratado. Além disso, sustentou que a praxe da atuação administrativa é de que sejam cotados no mínimo três orçamentos com fornecedores do ramo do objeto a ser contratado, desconsiderados os preços inexequíveis ou os excessivamente elevados. Assim, concluiu que a pesquisa de preços é procedimento prévio e obrigatório seja na licitação ou na sua dispensa

O Ministério Público de Contas (MPC-PR) lembrou que há a possibilidade de dispensa da licitação para a contratação das associações e cooperativas formadas exclusivamente por catadores de materiais recicláveis para coleta, processamento e destinação final dos resíduos sólidos, recicláveis e orgânicos, mediante instauração de processo administrativo que justifique a dispensa.

O órgão ministerial também entendeu que é possível a utilização de chamamento público para identificar as entidades que atendam às necessidades do município; e, se houver mais de uma proposta, a administração municipal pode promover, de acordo com o interesse público, a contratação direta por dispensa de licitação.

Legislação e jurisprudência

O inciso II do parágrafo 2º do artigo 7º da Lei nº 8.666/93 (Lei de Licitações e Contratos) fixa que as obras e os serviços somente poderão ser licitados quando existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários.

O parágrafo 1º do inciso V do artigo 15 dessa lei expressa que as compras, sempre que possível, deverão balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da administração pública; e que o registro de preços será precedido de ampla pesquisa de mercado.

O inciso II do parágrafo 2º do artigo 40 da Lei de Licitações e Contratos estabelece que constitui anexos do edital de licitação, dele fazendo parte integrante, orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários.

Os incisos IV e V do artigo 43 Lei nº 8.666/93 fixam que a licitação será processada e julgada com a verificação da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e, conforme o caso, com os preços correntes no mercado ou fixados por órgão oficial competente, ou ainda com os constantes do sistema de registro de preços, os quais deverão ser devidamente registrados na ata de julgamento, promovendo-se a desclassificação das propostas desconformes ou incompatíveis; e com o julgamento e a classificação das propostas de acordo com os critérios de avaliação constantes do edital.

O inciso II do artigo 24 da Lei nº 8.666/93 dispõe que é dispensável a licitação para serviços e compras de valor até 10% do limite previsto no artigo anterior para a realização de licitação na modalidade convite e para alienações, nos casos previstos na Lei de Licitações e Contratos, desde que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que possa ser realizada de uma só vez.  

O inciso XXVII desse mesmo artigo estabelece que é também dispensável a licitação para a contratação da coleta, processamento e comercialização de resíduos sólidos urbanos recicláveis ou reutilizáveis, em áreas com sistema de coleta seletiva de lixo, efetuados por associações ou cooperativas formadas exclusivamente por pessoas físicas de baixa renda reconhecidas pelo poder público como catadores de materiais recicláveis, com o uso de equipamentos compatíveis com as normas técnicas, ambientais e de saúde pública. 

O artigo 38 da Lei nº 8.666/93 expressa que o procedimento da licitação será iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do recurso próprio para a despesa; e fixa a documentação que deve ser juntada ao processo licitatório. Já o artigo 55 dessa lei fixa as cláusulas que são necessárias em todo contrato.

A alínea "j" do inciso IV do artigo 75 da Lei nº 14.133/21 (Nova Lei de Licitações e Contratos) dispõe que é dispensável a licitação para contratação que tenha por objeto coleta, processamento e comercialização de resíduos sólidos urbanos recicláveis ou reutilizáveis, em áreas com sistema de coleta seletiva de lixo, realizados por associações ou cooperativas formadas exclusivamente de pessoas físicas de baixa renda reconhecidas pelo poder público como catadores de materiais recicláveis, com o uso de equipamentos compatíveis com as normas técnicas, ambientais e de saúde pública.

O artigo 191 da Nova Lei de Licitações e Contratos expressa que, até após decorridos dois anos da publicação oficial dessa lei, a administração poderá optar por licitar ou contratar diretamente de acordo com a Lei nº 14.133/21 ou de acordo com as leis nº 8.666/93, nº 10.520/02, e nº 12.462/11; e a opção escolhida deverá ser indicada expressamente no edital ou no aviso ou instrumento de contratação direta.

De acordo com alínea "b" do inciso I do artigo 2º da Lei nº 13.019/2014, (Marco Regulatório do Terceiro Setor), a qual estabelece o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, consideram-se como organização da sociedade civil as sociedades cooperativas previstas na Lei nº 9.867, de 10 de novembro de 1999; as integradas por pessoas em situação de risco ou vulnerabilidade pessoal ou social; as alcançadas por programas e ações de combate à pobreza e de geração de trabalho e renda; as voltadas para fomento, educação e capacitação de trabalhadores rurais ou capacitação de agentes de assistência técnica e extensão rural; e as capacitadas para execução de atividades ou de projetos de interesse público e de cunho social.

O inciso XII desse mesmo artigo considera chamamento público o procedimento destinado a selecionar organização da sociedade civil para firmar parceria por meio de termo de colaboração ou de fomento, no qual se garanta a observância dos princípios da isonomia, da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.

O artigo 36 da Lei nº 13.019/14 fixa que será obrigatória a estipulação do destino a ser dado aos bens remanescentes da parceria. O parágrafo único desse artigo dispõe que os bens remanescentes adquiridos com recursos transferidos poderão, a critério do administrador público, ser doados quando, após a consecução do objeto, não forem necessários para assegurar a continuidade do objeto pactuado, observado o disposto no respectivo termo e na legislação vigente.

O artigo 42 dessa lei determina que as parcerias serão formalizadas mediante a celebração de termo de colaboração, de termo de fomento ou de acordo de cooperação, conforme o caso, que terá como cláusulas essenciais. O inciso X desse artigo expressa que a definição, se for o caso, da titularidade dos bens e direitos remanescentes na data da conclusão ou extinção da parceria e que, em razão de sua execução, tenham sido adquiridos, produzidos ou transformados com recursos repassados pela administração pública. 

Decisão

O relator do processo, conselheiro Ivens Linhares, concordou com as manifestações da CGM e do MPC-PR. Ele lembrou que a Lei nº 14.133/21 estabelece que em até dois anos a administração pública poderá optar por licitar ou contratar diretamente de acordo com esta Lei ou de acordo com as leis números 8.666/93, 10.520/2002 e 12462/11.

No entanto, Linhares ressaltou que o chamamento público será procedimento prévio para a celebração de termo de colaboração ou de fomento, para selecionar as OSCs que tornem mais eficaz a execução do objeto. Ele frisou que da redação no plural "organizações" da sociedade civil é possível extrair que o mesmo objeto pode ser executado por duas ou mais entidades; e que podem ser firmados múltiplos termos de colaboração, um para cada entidade ou na denominada "atuação em rede".

O conselheiro destacou que, além da celebração de termo de colaboração ou fomento, mediante prévio chamamento público, a Lei nº 8.666/93 contempla a hipótese de dispensa de licitação para contratação da coleta, processamento e comercialização de resíduos sólidos urbanos recicláveis ou reutilizáveis.

O relator explicou que a dispensa de licitação deve ser objeto de procedimento administrativo próprio, devidamente autuado e instruído com os documentos mencionados na Lei nº 8.666/93.

Assim, Linhares entendeu que, tanto na hipótese de celebração de termo de colaboração ou fomento quanto de formalização de contrato administrativo, devem estar previstos no respectivo instrumento o valor pago à entidade parceira e as obrigações das partes, como o custeio das despesas de funcionamento e fornecimento de EPIs.

Finalmente, o conselheiro afirmou que na formação do valor previsto para a realização do objeto, na ausência de parâmetros específicos na Lei nº 13.019/14, é recomendável que seja realizada pesquisa de preços, para aferição da compatibilidade com o valor de mercado.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na sessão ordinária nº 29/21 do Tribunal Pleno, realizada por videoconferência em 15 de setembro. O Acórdão nº 2225/21 foi disponibilizado no dia 21 daquele mês, na edição nº 2.626 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 29 de setembro.

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