CP - Impossibilidade de Penhora de Valores Devidos a Servidor em Ação Contra a Fazenda Pública, parabéns pelos 3 anos

27 de Outubro

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0002.0000.9698/2017 - DIREITO CONSTITUCIONAL – CIVIL E ADMINISTRATIVO – EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA – FORMA DIFERENCIADA ANTE A IMPOSSIBILIDADE DE PENHORA BENS DOS ENTES PÚBLICOS – EXPEDIÇÃO DE PRECATÓRIO – INEXISTÊNCIA DE PENHORA – POSSIBILIDADE DE SEQUESTRO DE VALORES NA CONTA BANCARA DO MUNICÍPIO CASO TENHA SIDO EXPEDIDO RPV SEM O DEVIDO PAGAMENTO DO PRAZO LEGAL.

 

 

 

 

À

Câmara Municipal

Aos cuidados

Data da consulta: 11/10/2017

Data da resposta: 23/10/2017

Consulta nº. 0002.0000.9698/2017


Questionamento:


 Há efetividade em penhora no rosto dos autos de processo de servidor público municipal que fez jus ao recebimento de valores à título de férias?
 
 
Conclusão:


1- Da consulta formulada

Trata-se de consulta que traz questionamento acerca da possibilidade de haver penhora de valores contra a Fazenda Pública.
Relata o consulente que um servidor obteve êxito em ação judicial para recebimento de férias não gozadas, em dinheiro e que referido processo já transitou em julgado. Que já houve requisição de precatório.
Assim, indaga se é possível é possível haver penhora desses valores.
Ante a consulta formulada, cabe tecer as seguintes considerações.

2- Precatório Judicial

Inicialmente, elucidamos que o “precatório é o instrumento pelo qual o Poder Judiciário requisita, à Fazenda Pública, o pagamento a que esta tenha sido condenada em processo judicial. Grosso modo, é o documento pelo qual o Presidente de Tribunal, por solicitação do Juiz da causa, determina o pagamento de dívida da União, de Estado, Distrito Federal ou do Município, por meio da inclusão do valor do débito no orçamento público”. (Fonte: http://www.fazenda.sp.gov.br/contas/precatorios/ default.shtm, acessado em 06/02/2012)
A regra geral estabelece que as requisições recebidas no Tribunal até 1º de julho de um ano, são convertidas em precatórios e incluídas na proposta orçamentária do ano seguinte. Já as requisições recebidas no Tribunal após 1º de julho, são convertidas em precatórios e incluídas na proposta orçamentária do ano subsequente. E o pagamento dos valores inscritos na proposta orçamentária, uma vez convertida em Lei, deve ser efetuado dentro do respectivo exercício orçamentário, mediante depósito junto ao Tribunal requisitante, observadas as regras aplicáveis a cada tipo de crédito. Após estes prazos, no fim do exercício financeiro em 31 de dezembro, o precatório é considerado vencido. Este é o entendimento do plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE n. 298.616 (rel. min. Gilmar Mendes, pleno, 31.10.02).
Atualmente temos dois regimes previstos para o pagamento dos precatórios: o especial e o regime geral.
Antes de elucidar sobre cada um desses regimes e suas peculiaridades, imperioso abordar sobre a Execução contra a Fazenda Pública.

3- Da Execução contra a Fazenda Pública

A Execução contra a Fazenda Pública tem previsão no artigo 100 da Carta Magna de 1988, no art. 97 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, cuja redação foi dada pela Emenda Constitucional n.º 62/2009, e ainda, nos artigos 534, 535 e 910 do Código de Processo Civil.
Por execução contra a Fazenda Pública entende-se aquela em que no polo passivo figura pessoa jurídica de direito público, o que inclui as autarquias e fundações públicas, mas não as empresas públicas e sociedades de economia mista.
A doutrina ainda discute sobre a possibilidade de haver execução, propriamente dita, em tal procedimento. Nestas discussões, conforme explana Lourenço,

“parcela minoritária da doutrina afirma não poder se falar em execução, pois não há a fase expropriatória. Para estes, seria uma execução imprópria, ou uma falsa execução. A doutrina majoritária entende se tratar sim, de execução, pois tem vistas a solucionar a crise jurídica, satisfazendo o direito material do credor”.
(LOURENÇO, Haroldo. Manual de direito processual civil. Rio de Janeiro: Forense. 2013. P.1210).

Continua o autor:

Existe todo um “procedimento diferenciado para a Fazenda Pública por uma série de razões, tais como a inalienabilidade dos bens públicos, a continuidade do serviço público e, ainda, a isonomia no pagamento que será feito, considerando que este se dará em grande parte por precatório” (obra citada, p. 371).

Durante muito tempo, discutiu-se acerca da possibilidade desta execução estar fundada em título extrajudicial, o que foi pacificado na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça quando da edição da Súmula 279, que definiu: “é cabível a execução por título extrajudicial contra a Fazenda Pública”.
Desta forma, a execução contra a Fazenda Pública pode se embasar tanto em título executivo judicial, quanto em título executivo extrajudicial, devendo seguir o disposto nos artigos 534 e 535 do CPC e artigo 100 e seus parágrafos na CF/1988.
Importante destacar que os bens públicos, ou seja, aqueles pertencentes à União, Estado e Município, são legalmente impenhoráveis. Desta forma, é impossível a execução contra a Fazenda Pública, pois esta se faz de forma diferente, não admite penhora e expropriação, conforme disposição do artigo 100 e seus parágrafos da Constituição Federal.
É a característica dos bens públicos que impedem que sejam eles oferecidos em garantia para cumprimento das obrigações contraídas pela Administração junto a terceiros.
A regra geral é que a execução contra a Fazenda não será feita mediante a constrição, penhora e expropriação de bens, mas sim através da expedição de precatório, que é o instrumento pelo qual o Poder Judiciário requisita, à Fazenda Pública, o pagamento a que esta tenha sido condenada em processo judicial.
Ainda sobre a forma diferenciada prevista para os pagamentos de valores a que a Fazenda Pública tenha sido condenada, devemos ressaltar o que estabelece o artigo 100, § 3º, da CF/1988,com a redação conferida pela EC 30/2000, verbis:
“Art. 100. À exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim. (...)
§ 3º. O disposto no "caput" deste artigo, relativamente à expedição de precatórios, não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda Federal, Estadual, Distrital ou Municipal deva fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado”
(grifos nossos)

Verifica-se, portanto, que o §3º do art. 100 da Constituição Federal exclui a aplicação das regras estatuídas no caput às requisições de pequeno valor (RPV), inclusive na parte que vincula os precatórios à ordem cronológica de apresentação e à conta dos créditos e dotações orçamentárias respectivos.
A RPV foi introduzida na Constituição Federal com a finalidade de dar efetividade à tutela jurisdicional, pois através dela o credor é capaz de obter a satisfação rápida de seus créditos junto à Administração Pública, representando instrumento de importante eficácia. Tal ferramenta impede que créditos considerados de pequeno valor fiquem sujeitos às longas e intermináveis listas cronológicas previstas no procedimento do precatório.
Pois bem, é essa a finalidade das Requisições de Pequeno Valor: viabilizar e dar efetividade a algumas execuções movidas contra a Fazenda Pública, garantindo a satisfação do credor.
E qual procedimento adotar caso o Chefe do Executivo não efetue, no prazo estabelecido, o pagamento do RPV.
Não há dúvidas de que, na hipótese narrada, o sequestro de valores se afigura imperioso e indispensável, sob pela de relegar o instituto da Requisição ao absoluto fracasso, incentivando os entes públicos ao seu não pagamento e obrigando o credor a se submeter a longas filas para quitação de seu crédito, sem prazo certo para liquidação, tal qual ocorre com o precatório.
Ora, fora justamente da preocupação em salvar o § 3º do artigo 100 da CF da fama de letra morta que, por certo, nasceu o § 2º, do Art. 17 da lei 10.259/2001, que assim dispõe:

“Art. 17. Tratando-se de obrigação de pagar quantia certa, após o trânsito em julgado da decisão, o pagamento será efetuado no prazo de sessenta dias, contados da entrega da requisição, por ordem do Juiz, à autoridade citada para a causa, na agência mais próxima da Caixa Econômica Federal ou do Banco do Brasil, independentemente de precatório.
(...)
§ 2º Desatendida a requisição judicial, o Juiz determinará o sequestro do numerário suficiente ao cumprimento da decisão.”

A lei é de clareza incontestável: ela autoriza a expedição de ordem de sequestro de numerário suficiente à satisfação da demanda no caso em que desatendida a requisição judicial.
Ademais, é importante voltar a afirmar que o §2º do art. 17 da Lei Federal nº 10.259/2001 determina ao Juiz o sequestro de numerário suficiente em caso de descumprimento das requisições. Isso porque o bloqueio de numerário em conta bancária é o meio apto para se garantir o objetivo e os efeitos dos requisitórios de pequeno valor quando se verifica o não cumprimento pelo ente público.
Deste modo, sequer há de se discutir o acerto de eventual decisão que determine o sequestro dos valores suficientes à satisfação do crédito devido. Ora, o sequestro pecuniário, ainda que se trate de medida grave a ser tomada apenas em situações excepcionais, é indiscutivelmente legítimo quando a Fazenda Pública, de forma injustificada e arbitrária, descumpre obrigações liquidas e certas derivadas de decisão judicial.
Frise-se, ademais, que a alegação de impenhorabilidade dos bens do Município também não poderia ser evocado para justificar o indeferimento da medida. É que em nenhum momento fora posta a baila a possibilidade ou não de "penhora" de bens do Município. Faz, sim, menção a "sequestro", medida preparatória que assegura a viabilidade da pretensão do credor inserida no ordenamento jurídico, prevista, inclusive, nos casos de precatórios judiciais, não havendo o que se questionar quanto ao seu cabimento.
Nesse contexto, pertinente trazer a baila conceito formulado por Humberto Theodoro Júnior com relação ao significado do sequestro:

“É a medida cautelar que assegura execução para entrega de coisa e que consiste na apreensão de bem ‘determinado’, objeto do litígio, para lhe assegurar entrega, em bom estado, ao que vencer a causa”.

Ora, é importante reiterar que a Lei 10.259/2001 contém dispositivos que referem-se a procedimentos a serem adotados na execução de obrigação de pagar quantia certa, determinando que na requisição judicial, o Juiz determinará o seqüestro do numerário suficiente ao cumprimento da decisão. Tal previsão encontra-se em total harmonia aos dispositivos legais que tratam das execuções em RPV, de tal modo, não há que se falar em afronta a qualquer dispositivo constitucional.
Visando corroborar o quanto aduzido, segue inúmeras decisões judiciais favoráveis a decretação do sequestro de valores:

“(...) o sequestro de verbas públicas para satisfação de precatório, aplicável à hipótese de preterição do direito de precedência, se estende aos casos vencimento do prazo e de omissão na previsão orçamentária. Precedentes do STJ: RMS 23.861/RJ, DJ 30.04.2008 RMS 22.685/RJ, DJ08.05.2008; RMS 18.456/AP, DJ 18.09.2006; RMS 20461/RO, DJ 24.08.2006. 3. A Constituição Federal Brasileira de índole pós-positivista, fundada na dignidade da pessoa humana e conseqüentemente na ética e legitimidade de suas disposições, no afã de moralizar a situação econômico-financeira de seus jurisdicionados, traçou novéis regras para o cumprimento de suas obrigações de entrega de soma, de modo a adimplir os seus compromissos derivados de decisões transitas, legitimadas pela força da coisa julgada, característica única da função jurisdicional, cuja seriedade é acompanhada de instrumentos de sub-rogação e coerção tendentes a tornar efetiva a resposta judicial. 4. Os precatórios são ordens de pagamento através dos quais o Estado soberano submete-se ao próprio Poder Judiciário que instituiu e subvenciona, numa demonstração inequívoca de que cumpre o ideário da nação de erigir um Estado Democrático de Direito, fundado na harmonia e independência entre os Poderes. 5. Consectariamente, impelido pelo Poder Judiciário ao cumprimento de suas decisões, cumpre ao Estado efetivar o comando estatal judicial sob pena de Intervenção federal, forma enérgica de manutenção da ordem democrática no afã de tutelar o cidadão contra os desmandos do Poder Público. (...).” (Mandado de Segurança n. 21.651-SP, relatado pelo ilustre Ministro Luiz Fux, do STJ)

“Agravo de instrumento. Execução de sentença. Requisição de pequeno valor. Falta de cumprimento. Seqüestro da quantia. A separação de créditos individuais de litisconsortes facultativos, para a expedição de Requisitórios de Pequeno Valor - RPV, não configura o fracionamento vedado no §4º do art. 100 da Constituição Federal. O bloqueio de numerário em conta bancária é o meio apto para se garantir o objetivo e os efeitos das requisições de pequeno valor quando se verifica seu descumprimento pelo ente público. O §3º do art. 100 da Constituição Federal exclui a incidência das regras do seu caput às requisições de pequeno valor, às quais também não se aplica a norma limitadora do seqüestro de quantia pertencente à Fazenda Pública (§2º), sob pena de se eliminar a natureza constitucional e o efeito de liquidação célere daquelas requisições, equiparando-as, indevidamente, aos precatórios judiciários. Nega-se provimento ao recurso. (Agravo n° 1.0512.02.000461-4/002 - comarca de Pirapora - agravante(s): Municipio Jequitai - agravado(a)(s): Madalena Alves dos Santos e outro(a)(s) - Relator: Exmo. Sr. Des. Almeida Melo, publicado em 26/06/2008).

“EXECUÇÃO CONTRA FAZENDA PÚBLICA MUNICIPAL - VALORES EM CONTA CORRENTE – BLOQUEIO DECRETADO - REQUISIÇÃO DE PEQUENO VALOR - DESCUMPRIMENTO - DECISÃO MANTIDA. Reveste-se de legalidade o procedimento adotado pelo MM. Juiz "a quo", quando determina o bloqueio de numerário pertencente ao Município/executado, ante a ausência de embargos à execução e do descumprimento da Requisição de Pequeno Valor - RPV, expedida na forma da lei.” (Agravo (C. Cíveis Isoladas) nº 1.0005.03.002590-1/001 - comarca de Açucena - Agravante(s): Município Acuçena - Agravado(a)(s): Eulane Aparecida Aguiar, Agostinho Eustáquio da Silva - Relator: Exmo. Sr. Des. Audebert Delage, 11/08/2005).

“AGRAVO DE INSTRUMENTO - EXECUÇÃO EM FACE DA FAZENDA PÚBLICA MUNICIPAL - EXPEDIÇÃO DE RPV - VALOR INFERIOR A 30 SALÁRIOS MÍNIMOS - DECURSO DO PRAZO DE 90 DIAS, PREVISTO PELA RESOLUÇÃO N.º 415/2003, DO TJMG - AUSÊNCIA DE PAGAMENTO - SEQUESTRO DO VALOR EXECUTADO - POSSIBILIDADE - RECURSO DESPROVIDO. - Se a lei municipal que define as obrigações de pequeno valor no âmbito da municipalidade foi editada em data posterior ao ajuizamento da ação que originou o crédito exeqüendo, é de se reconhecer a sua inaplicabilidade ao caso, em face do princípio da irretroatividade da lei. - Prevalece, assim, o disposto no artigo 87, II, dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias, acrescentado pela Emenda Constitucional nº 37/2002, de forma que, se o valor executado é inferior a 30 (quarenta) vezes o salário mínimo vigente à época do ajuizamento da execução, deve ser excluída a obrigatoriedade do precatório para seu o pagamento, nos termos da exceção prevista no § 3º do artigo 100 da Constituição Federal de 1988.- Não há ilegalidade no procedimento adotado pelo d. Juiz, de determinar o seqüestro da quantia de pequeno valor na conta bancária do Município, ante a ausência de pagamento dentro do prazo previsto pela Resolução n.º 415/2003, deste egrégio Tribunal. Aplicação, por analogia, do art. 17, da Lei Federal n.º 10.259/02. - Decisão confirmada. Recurso desprovido”. (Agravo de Instrumento n° 1.0017.05.013986-8/002 - Comarca de Almenara - Agravante(s): Município Palmopolis - Agravado(a)(s): Ana Maria de Matos Varges - Autorid Coatora: Prefeito Município Palmópolis - Relator: Exmo. Sr. Des. Eduardo Andrade).

Desta feita, no caso de não pagamento da Requisição de Pequeno valor,existe a possibilidade de “sequestro” de  valores na conta bancária do Município.
Feitas estas elucidações, passaremos a discorrer sobre os dois regimes previstos para o pagamento dos precatórios: o especial e o regime geral.

4- Do Regime Especial de Pagamento de Precatórios

O Regime Especial é um regime criado pela Emenda Constitucional nº 62/2009 que permite que a dívida de precatórios seja paga em até 15 anos, seja pela divisão do seu estoque em parcelas anuais, seja pela destinação de percentuais, entre 1% a 2%, que incidirão sobre a receita corrente líquida da entidade devedora.
Em face da modulação dos efeitos da inconstitucionalidade da Emenda Constitucional nº 62/2009 reconhecida pelo STF (questão de ordem nas ADIS nºs 4.357 e 4.425), esse regime especial de pagamento de precatórios ficou com sobrevida por mais 5 (cinco) exercícios financeiros, a contar de primeiro de janeiro de 2016.
  Estão no regime especial de pagamento de precatórios os Estados, Distrito Federal e Municípios em mora no pagamento de precatórios vencidos, relativos à sua administração direta e indireta, em 10/12/2009.
 
5- Do Regime Geral do Pagamento da Dívida de Precatórios
 
É o regime que alcança os Estados, Distrito Federal e Municípios que não estavam em mora no pagamento de seus precatórios vencidos, relativos à sua administração direta e indireta, em 10 de dezembro de 2009. Independente da situação dos seus precatórios, a União e seus entes também fazem parte desse regime.
Sendo assim, o ente de direito público que está no regime geral deve pagar a sua dívida de precatórios até o dia final do vencimento dessa dívida. O precatório apresentado ao Tribunal até 1º de julho, com ofício expedido pelo Presidente do Tribunal à entidade devedora até 20 de julho, deve ser incluído em orçamento e pago até o final do exercício seguinte. A verba necessária ao pagamento deve ser depositada junto ao Poder Judiciário. (Constituição da República, art. 100, §§ 5º, 6º e 7º; Resolução nº 115/2010, do CNJ, art. 7º e § 1º).

6- Conclusão

Diante de todo o exposto, este Centro de Estudos da Administração Pública conclui que a execução contra a Fazenda Pública se dá através de expedição de Precatório, não havendo possibilidade de penhora de bens, eis que os bens públicos são inalienáveis e, por isso não são passíveis de penhora.
Os bens públicos, ou seja, aqueles pertencentes à União, Estado e Município, são legalmente impenhoráveis. Desta forma, é impossível a execução comum contra a Fazenda Pública, pois esta se faz de forma diferente, não admite penhora e expropriação, conforme disposição do artigo 100 e seus parágrafos da Constituição Federal.
É a característica dos bens públicos que impedem que sejam eles oferecidos em garantia para cumprimento das obrigações contraídas pela Administração junto a terceiros.
A regra geral é que a execução contra a Fazenda não será feita mediante a constrição, penhora e expropriação de bens, mas sim através da expedição de precatório, que é o instrumento pelo qual o Poder Judiciário requisita, à Fazenda Pública, o pagamento a que esta tenha sido condenada em processo judicial.
Destarte, respondendo objetivamente ao questionamento do consulente, não poderá haver penhora dos valores devidos a servidor que ingressou com ação judicial contra a Fazenda Pública e teve julgado procedente seu pedido para indenização das férias não gozadas.
Ressaltamos, no entanto, que caso o valor devido esteja definido em lei como de pequeno valor e tenha sido expedida a RPV sem o devido pagamento no prazo de 60 dias, poderá haver sequestro da quantia devida nas contas do Município, conforme demonstrado no tópico 3.

É o Parecer.

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