Vereador/ presidente da câmara – cargo comissionado em município diverso – impossibilidade de cumulação com mandato de vereador – entendimento jurisprudencial

RELATÓRIO DE CONSULTA

Data da consulta: 10/12/2020

Data da resposta: 11/12/2020

Consulta nº. 0002.0000.9859/2020

Questionamento:

Temos a grata satisfação de consultar essa R. Instituição sobre o assunto que segue.

1) Candidato eleito Vereador no Município, pode assumir o cargo de Presidente da Câmara Municipal desta localidade e ainda exercer cargo de provimento em comissão de ASSESSOR DE GABINETE, com jornada de 04 (quatro) horas diárias na Câmara Municipal do município vizinho?

De esclarecer que são realizadas duas sessões mensais na Câmara Municipal e que expediente da Edilidade é de 08 (oito) horas.

2) Considerando que o Presidente despacha todas as manhãs, haveria necessidade de alterar o expediente da Edilidade para eventual compatibilização de horários ou está seria desnecessária, já que o Presidente não se sujeita a horário de expediente?

CONCLUSÃO

1. DA CONSULTA FORMULADA

Trata-se de consulta que traz questionamento acerca da acumulação de cargos públicos pelo Presidente da Câmara Municipal.

2. ACUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS PELO PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL

Inicialmente, importante discorrer que, conforme leciona Hely Lopes Meirelles,

“a Mesa é o órgão diretivo da Câmara Municipal, constituída por um Presidente, um Vice-Presidente, um ou mais secretários e tesoureiro, se necessário, eleitos entre os vereadores em exercício, observado o critério da representação proporcional, na forma que dispuser o regimento interno. O mandato da Mesa, pelo princípio constitucional da rotatividade, deve ser, no máximo, de dois anos, vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente (CF, art. 57, § 4º).” (MEIRELLES, Hely Lopes.Direito municipal brasileiro. 16 ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 644)

O órgão diretivo da Câmara Municipal não atua legislando, uma vez que esta função compete ao plenário. Compete-lhe somente a prática de atos de direção, administração e execução das deliberações aprovadas pelo plenário, na forma regimental.

As atribuições da Mesa são divididas entre a presidência, a secretaria e a tesouraria, incumbindo àquela a tríplice função diretiva, executiva e disciplinar, e a estas o preparo do expediente da Casa e da efetivação de suas despesas e respectiva contabilização.

O Presidente da Mesa é também o presidente da Câmara, e, como tal,

“desempenha funções de legislação, de administração e de representação. Exerce funções tipicamente de legislação quando preside o plenário, orienta e preside o processo legislativo; profere voto de desempate nas deliberações; promulga lei, decreto legislativo e resolução. Exerce funções simplesmente de administração quando superintende os serviços auxiliares; realiza qualquer outra atividade executiva da Edilidade, expedindo os respectivos atos. Exerce funções de representação quando atua em nome da Câmara.” (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 16 ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 648).

Feitas estas breves considerações sobre as funções do Presidente da Câmara, parte-se para a análise do caso apresentado.

A dúvida do Consulente é se um Vereador pode ser Presidente da Câmara Municipal mesmo exercendo cargo comissionado em Câmara Municipal de outro município.

Acerca do tema, é importante abordarmos o tema das incompatibilidades.

3. INCOMPATIBILIDADES APLICÁVEIS AOS VEREADORES

José Afonso da Silva ensina que incompatibilidades são regras que impedem o parlamentar de exercer certas ocupações ou praticar certos atos cumulativamente com o seu mandato. Segundo ele, são impedimentos referentes ao exercício do mandato.

No âmbito federal, tais incompatibilidades estão presentes no art. 54, da Constituição Federal (CF), dentre as quais se destacam:

Art. 54 Os Deputados e Senadores não poderão: I - desde a expedição do diploma: a) firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público, salvo quando o contrato obedecer a cláusulas uniformes; b) aceitar ou exercer cargo, função ou emprego remunerado, inclusive os de que sejam demissíveis ad nutum, nas entidades constantes da alínea anterior; [...] (grifo nosso)

Tal previsão decorre do princípio da separação de poderes (art. 2º), que impede a investidura simultânea em funções de Poderes distintos, salvo nas hipóteses em que a própria CF autorizar.

Hely Lopes Meirelles, ao tratar dos impedimentos do vereador, esclarece que:

"Impedimentos constitucionais do vereador são, também, ocupar cargo em comissão e aceitar emprego ou função no âmbito da Administração direta ou indireta de qualquer entidade (art. 29, IX, c/c o art. 54). (...).

Essas vedações, cujo escopo é o resguardo da independência e harmonia dos Poderes (CF, art. 2º), no governo municipal impedem que o vereador exerça cargo de confiança, emprego ou função do Município em que se elegeu, tanto da Administração direta quanto da indireta, sem renunciar à vereança. A infringência a essas proibições importará extinção do mandato eletivo, nos termos do art. 29, IX, c/c o art. 55, I, da CF.

Por outro lado, a despeito de não contemplar previsão expressa, como o fazia a Constituição anterior (art. 104, § 5º), entendemos que o permissivo do § 1º [do] art. 28, que garante ao governador a posse em cargo ou função pública decorrente de concurso público, aplicável ao prefeito por força do inciso XIV do art. 29 da Carta Magna, deve, por simetria, em homenagem ao princípio da isonomia, alcançar o vereador.

Assim, o vereador não poderá aceitar, isto é, tomar posse, em função ou emprego do Município ou de suas entidades descentralizadas sem renunciar ao mandato, salvo se a admissão ou contratação foi precedida de concurso público. Nesse caso, bem como no de nomeação para cargo efetivo, sempre sujeita a concurso prévio, poderá até exercê-los, se houver compatibilidade de horários.

Esses impedimentos, entretanto, só vigoram no Município em que o vereador se elegeu, nada obstando a que aceite cargo, em comissão ou efetivo, função ou emprego de outro Município, do Estado ou da União e que o exerça, se os horários forem compatíveis.

Atendidas as prescrições constitucionais acima, o Município, na sua lei orgânica, tem inteira liberdade para estabelecer os impedimentos que entenda convenientes à moralização e eficiência do exercício de mandato eletivo municipal (...).

Em geral, esses impedimentos na órbita municipal vedam, tal como na órbita federal, a celebração de contrato com a Administração Pública; o patrocínio de causas contra a Fazenda Pública ou causas em que o Município, suas entidades descentralizadas ou concessionárias de seus serviços sejam interessados; a participação em empresa beneficiada com privilégio ou favores concedidos pelo Município. A inscrição dessas incompatibilidades é da estrita competência dos Municípios, no uso de sua autonomia e de seu poder organizatório, e só encontra limites no respeito aos princípios gerais da Constituição da República e do respectivo Estado e nos direitos e garantias individuais. Desde que não fira a uns e outros, a lei orgânica municipal pode enumerar os impedimentos ou incompatibilidades para o exercício dos mandatos de prefeito e vereador. Ocorrendo qualquer das incompatibilidades estabelecidas em lei o mandato se extinguirá, nos termos do artigo 29, IX, c/c o art. 55, I, da CF (...)"

(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 14 ed. São Paulo: Malheiros, 2006, pp. 106/108).

A despeito do que ensina Hely Lopes Meirelles, os tribunais pátrios têm entendido que o vínculo no cargo em comissão é precário, dependendo da confiança da autoridade que o nomeou. Nesse sentido, acredita-se que o exercício do cargo de em comissão por Vereador só é possível na hipótese de afastamento deste, nos termos do art. 56, I, da CF, não em regime de acumulação.

Isso se deve ao fato de que o art. 38, III, da CF, não traz expressamente essa alternativa e, como o referido dispositivo é um caso excepcional, não deve ser interpretado extensivamente.

Vale destacar que os Tribunais Pátrios, em situações análogas envolvendo cargos comissionados, assim se posicionam:

RESTITUIÇÃO. VENCIMENTOS DE CARGO EM COMISSÃO. CUMULAÇÃO COM SUBSÍDIOS DE VEREADOR. VEDAÇÃO. ARTIGOS 38, I E III, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E 28 E 58, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL, COMBINADOS COM OS ARTIGOS 14, III e 37, I, letra B, DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE SABÁUDIA. SENTENÇA REFORMADA EM SEDE DE REEXAME NECESSÁRIO.- Vedado ao vereador no desempenho do mandato exercer emprego ou função remunerada de que seja demissível ad nutum, se exerceu cargo em comissão recebendo vencimentos, está obrigado a restituir o que no exercício do cargo comissionado recebeu [Grifo nossos].

(TJPR - REEX 1089105 PR, Rel. Des. Jesus Sarrão, 3ª Câmara Cível, 11/12/2001) (grifo nosso)

APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CÍVIL PÚBLICA - VEREADOR - ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CONFIGURADO - CUMULAÇÃO DE MANDATO ELETIVO E CARGO COMISSIONADO - VEDAÇÃO PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E LEI ÓRGÂNICA MUNICIPAL - LESÃO AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS E ADMINISTRATIVOS - INTELIGÊNCIA DO CAPUT DO ART. 11 DA LEI Nº 8.429/1992 E CAPUT DO ART. 37 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - PENALIDADES DO ARTIGO 12, INCISO III DA LEI 8429/92 - RECURSO DESPROVIDO. A lesão aos princípios administrativos contidos no caput do art. 11 da Lei nº 8.429/92 não exige dolo ou culpa na conduta do agente, nem prova da lesão ao erário. Basta a simples ilicitude ou imoralidade administrativa para restar configurado o ato de improbidade. No entanto, no caso o dolo do agente público ficou evidente já que ciente da ilicitude da cumulação do cargo de Vereador e Cargo Comissionado, vedado constitucionalmente e pela lei orgânica do Município. Comprovado que o Apelante praticou ato de improbidade administrativa, previsto no caput do art. 11 da Lei Federal n.º 8.429/92, bem como no artigo 37, caput, da Constituição Federal, deve ser responsabilizado pelas suas ações, no sentido de ser condenado as penalidades do artigo 12, inciso III da lei 8.429/92, cumulativamente.

(TJ-MT - APL: 00008086820108110035 MT, Relator: NILZA MARIA PÔSSAS DE CARVALHO, Data de Julgamento: 27/01/2015, SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Data de Publicação: 20/02/2015) (grifo nosso)

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CUMULAÇÃO INDEVIDA DE MANDATO DE VEREADOR E UM CARGO EM COMISSÃO. IMPOSSIBILIDADE, AINDA QUE HOUVESSE COMPATIBILIDADE DE HORÁRIOS. PRECEDENTES DO GRUPO DE CÂMARAS DE DIREITO PÚBLICO E DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA MANTIDA. PERDA DO CARGO COMISSIONADO E MULTA. SANCIONAMENTO ADEQUADO. RECURSO DESPROVIDO. "'[. . .] o artigo 54, inciso I, alínea 'b' e inciso II, alínea 'b', da Lei Fundamental dispõe que os deputados e senadores não poderão, desde a expedição do diploma, aceitar ou exercer cargo, função ou emprego remunerado junto a pessoas jurídicas de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público, bem como não poderão, desde a posse, ocupar cargo ou função de que sejam demissíveis ad nutum, nas entidades mencionadas. "Se por mais não fosse, a Constituição Estadual, em seu artigo 111, IX, com a alteração introduzida pela EC n. 38, preceitua que se aplicam as proibições e incompatibilidades no exercício da vereança similares, no que couber, ao disposto na Constituição Federal para os membros do Congresso Nacional e, nesta Constituição, para membro da Assembléia Legislativa."Tal entendimento é compartilhado por Hely Lopes Meirelles que assinala ser 'expressamente vedado ao Vereador o exercício de cargo em comissão exonerável ad nutum nos casos já previstos na Constituição da República para os Deputados Federais e Senadores (art. 54, I, b, e II, b), conforme o disposto no art. 29, IX, da mesma CF'. "Assim, ainda que haja compatibilidade de horário entre os cargos ocupados, é vedada a acumulação por se tratar de cargo demissível 'ad nutum'" (STF, RE N. 597849/SC, Rel. Ministro Eros Grau, j. 24-6-2010).

(TJ-SC - AC: 20140456891 Chapecó 2014.045689-1, Relator: Paulo Henrique Moritz Martins da Silva, Data de Julgamento: 29/09/2015, Primeira Câmara de Direito Público) (grifo nosso)

Confirmando o entendimento majoritário da jurisprudência, trazemos julgado do STF sobre impossibilidade de cumulação de cargo comissionado com cargo eletivo municipal:

EMENTA: RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. MATÉRIA CONSTITUCIONAL. VEREADOR. SECRETÁRIO MUNICIPAL. ACUMULAÇÃO DE CARGOS E VENCIMENTOS. IMPOSSIBILIDADE. CONHECIMENTO E PROVIMENTO DOS RECURSOS. I - Em virtude do disposto no art. 29, IX, da Constituição, a lei orgânica municipal deve guardar, no que couber, correspondência com o modelo federal acerca das proibições e incompatibilidades dos vereadores. II - Impossibilidade de acumulação dos cargos e da remuneração de vereador e de secretário municipal. III - Interpretação sistemática dos arts. 36, 54 e 56 da Constituição Federal. IV - Aplicação, ademais, do princípio da separação dos poderes. V - Recursos extraordinários conhecidos e providos. (RE 497554/PR, Relator Min. Ricardo Lewandowski, 27/04/2010, Primeira Turma). (grifo nosso)

DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ACUMULAÇÃO DE CARGO DE VEREADOR COM CARGO COMISSIONADO. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que não é possível a acumulação válida de vencimentos de cargo em comissão em pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público municipal, estadual ou federal com vencimentos de cargo eletivo municipal. Precedentes. 2. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 557, § 2º, do CPC/1973.

(STF - AgR RE: 632184 DF - DISTRITO FEDERAL, Relator: Min. ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento: 18/11/2016, Primeira Turma, Data de Publicação: DJe-257 02-12-2016) (grifo nosso)

É importante trazer à baila que a Lei Orgânica do Município Consulente faz referência à impossibilidade de vereador aceitar ou exercer cargo, função ou emprego remunerado, inclusive os que sejam demissíveis “ad nutum”, no próprio Município, havendo, expressa ressalva no caso de ser em Município diverso, desde que haja compatibilidade de horários:

Art. 65 - Os vereadores não poderão:

I - desde a expedição do diploma:

a) firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público, salvo quando o contrato obedecer às clausulas uniformes;

b) aceitar ou exercer cargo, função ou emprego remunerado, inclusive os de que seja demissível ad nutum, nas entidades constantes na alínea anterior;

II – desde a posse:

a) ser proprietários, controladores ou diretores de empresa que goze de favor decorrente de contrato com pessoa jurídica de direito público, ou nela exercer função remunerada;

b) ocupar cargo ou função de que sejam demissíveis “ad nutum”, nas entidades referidas no inciso I, “a”;

c) patrocinar causa em que seja interessada qualquer das entidades a que se refere o inciso I, “a”;

d) ser titulares de mais de um cargo ou mandato público eletivo. Parágrafo único – Na administração direta e indireta de outro município, do Estado ou da União, não há restrição à aceitação ou ocupação de cargos, empregos ou funções por parte dos vereadores, se houver compatibilidade de horários. (Redação dada pela E.L.O. nº 01, de 09.04.2013)

Em que pese o permissivo da Lei Orgânica do Município, o qual, a priori, permitiria a cumulação do exercício do mandato de vereador (presidência da Câmara) e o cargo comissionado de Assessor de Gabinete no município vizinho, este Centro de Estudos, por força de interpretação sistemática do art. 29, IX, art. 38, III, art. 54, I, b, e art. 56, I, todos da CF, bem como pelo entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal, conclui que não é possível a acumulação de mandato de Vereador com um cargo em comissão, seja no mesmo Município ou em diverso, havendo compatibilidade de horários ou não, haja vista que a Lei Orgânica municipal deve guardar, no que couber, correspondência com o modelo Federal acerca das proibições e incompatibilidades dos vereadores.

4.       CONCLUSÃO

Por todo o exposto, este Centro de Estudos de Direito Administrativo entende pela impossibilidade da acumulação de mandato de Vereador, independentemente de nomeado ou não presidente da Câmara, com cargo em comissão, seja no mesmo Município ou em diverso, proibição que se aplica, inclusive, se houver compatibilidade de horários, devendo-se impor a interpretação sistemática do art. 29, IX, art. 38, III, art. 54, I, b, e art. 56, I, da Constituição Federal, a qual é sufragada pelo entendimento firmado pelas cortes superiores, bem como no âmbito do Supremo Tribunal Federal.

É o parecer.

A.P.S