RELATÓRIO DE CONSULTA

À

[CLIENTE]

Data da consulta: 10/11/2025

Data da resposta: 12/11/2025

Consulta nº. 0002.0000.10008/2025

CONSULTA

A [CLIENTE] realizou um concurso público no ano de 2017 para prover o cargo de procurador jurídico do legislativo. O primeiro colocado tomou posse e exerceu a função de procurador até o ano de 2018. Logo após seu pedido de exoneração, a Câmara convocou o segundo colocado no concurso realizado em 2017 e em janeiro de 2019 o novo procurador assumiu e permaneceu no cargo até julho de 2025. Este também pediu exoneração. Assim, o prazo de convocação do concurso se esgotou (vigência), não permitindo convocar os próximos classificados. Nesse contexto, a Mesa Diretora apresentou projeto, que foi aprovado por unanimidade, que previu que na vacância o cargo seria extinto. Assim, tendo em vista a extinção do cargo efetivo, a [CLIENTE], efetuou uma dispensa de licitação, onde contratou uma empresa para prestar os serviços jurídicos necessários, como: pareceres, assessorias dos vereadores e outras atividades afins. O Contrato tem vigência até janeiro de 2026.

Pergunta-se para fins de parecer:

- A contratação de procurador (efetivo) deixou de ser obrigatória após o cargo ser extinto?

- De acordo com os precedentes emanados pelo STF (ADI 6331) é possível a contratação de empresa?

- Quais as formas de contratações mais adequadas que o legislativo teria como opção?

- Qual a forma lícita e aceitável pelo Ministério Público e Tribunal de Contas para a contratação de um profissional ou empresa que promova as funções da procuradoria, excetuando-se a modalidade de concurso?

- A concorrência (preço ou técnica e peço) seria uma modalidade legal para contratar uma empresa para a prestação dos serviços jurídicos em substituição a procuradoria?

Em caso afirmativo qual critério de julgamento seria mais viável?

- Enfim, qual seria a indicação para contratação para que não haja questionamento dos órgãos de controle?

1.              DA CONSULTA FORMULADA

Trata-se de consulta que traz questionamento acerca da possibilidade de contratação de serviços jurídicos após a extinção do cargo efetivo de Procurador Jurídico do Legislativo.

Relata o Consulente, em síntese, que o concurso realizado em 2017 resultou na nomeação de dois servidores em momentos distintos; o primeiro pediu exoneração em 2018, o segundo permaneceu até julho de 2025. Como o concurso já se encontrava expirado, tornou-se inviável convocar os demais classificados. Diante dessa realidade, a Mesa propôs projeto extinguindo o cargo ? proposta aprovada por unanimidade. Ato contínuo, a Câmara contratou empresa para assessoramento jurídico, mediante dispensa de licitação, com vigência até janeiro de 2026.

Dessa forma, pretende-se esclarecer: (i) se, extinto o cargo, permanece alguma obrigatoriedade constitucional de mantê-lo; (ii) se a contratação de escritório é possível à luz da ADI 6.331/PE do STF; e (iii) qual o modelo de contratação mais seguro perante os órgãos de controle.

2.     DA AUTONOMIA DO MUNICÍPIO E DA DESNECESSIDADE DE MANUTENÇÃO DE CARGO DE PROCURADOR EFETIVO

Inicialmente, é importante destacar que os municípios possuem autonomia administrativa e organizacional, nos termos do art. 18 da Constituição Federal. Isso significa que cada ente federado tem liberdade para definir sua própria estrutura interna, criar cargos e, quando entender conveniente, extingui-los. Autonomia, aqui, não é faculdade abstrata ? é poder jurídico de organizar-se conforme suas necessidades e capacidade orçamentária.

Esse entendimento foi recentemente reafirmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 6.331/PE, em que o Plenário deixou claro que não existe norma constitucional que imponha aos municípios a criação de Procuradoria própria ou de cargos de Procurador Municipal. Na decisão, o Tribunal foi explícito ao reconhecer que a instituição do órgão de advocacia pública é uma opção política do município, decorrente de sua prerrogativa de auto-organização:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO ADMINISTRATIVO. CONVERSÃO DA APRECIAÇÃO DA MEDIDA CAUTELAR EM JULGAMENTO DEFINITIVO DE MÉRITO. ART . 81-A DA CARTA ESTADUAL PERNAMBUCANA. INTERPRETAÇÃO QUE PERMITE OBRIGATORIEDADE DE INSTITUIÇÃO DE PROCURADORIA NOS MUNICÍPIOS. OFENSA À AUTONOMIA MUNICIPAL. INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO . NORMA QUE PERMITE A CONTRATAÇÃO DE ADVOGADOS PARTICULARES PARA A EXECUÇÃO DE ATRIBUIÇÕES DO ÓRGÃO DE ADVOCACIA PÚBLICA. EXCEPCIONALIDADE. VIOLAÇÃO À REGRA CONSTITUCIONAL DO CONCURSO PÚBLICO. ARTS . 37, CAPUT E INCISO II, 131 E 132 DA CRFB/88. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE PROCEDENTE. 1. A instituição de Procuradorias municipais depende da escolha política autônoma de cada município, no exercício da prerrogativa de sua auto-organização . 2. É inconstitucional a interpretação de norma estadual que conduza à obrigatoriedade de implementação de Procuradorias municipais, eis que inexiste norma constitucional de reprodução obrigatória que vincule o poder legislativo municipal à criação de órgãos próprios de advocacia pública. Precedentes. 3 . É materialmente inconstitucional dispositivo de Constituição Estadual que estabeleça a possibilidade de contratação direta e genérica de serviços de representação judicial e extrajudicial, por ferir a regra constitucional de concurso público. 4. Realizada a opção política municipal de instituição de órgão próprio de procuradoria, a composição de seu corpo técnico está vinculada à incidência das regras constitucionais, dentre as quais o inafastável dever de promoção de concurso público (artigo 37, inciso II, da Constituição Federal). 5 . Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga parcialmente procedente para: (i) conferir interpretação conforme à Constituição ao art. 81-A, caput, da Constituição do Estado de Pernambuco, no sentido de que a instituição de Procuradorias municipais depende de escolha política autônoma de cada município, no exercício da prerrogativa de sua auto-organização, sem que essa obrigatoriedade derive automaticamente da previsão de normas estaduais; (ii) declarar a inconstitucionalidade do § 1º e do § 3º art. 81-A da Constituição do Estado de Pernambuco, tendo em vista que, feita a opção municipal pela criação de um corpo próprio de procuradores, a realização de concurso público é a única forma constitucionalmente possível de provimento desses cargos (art. 37, II, da CRFB/88), ressalvadas as situações excepcionais situações em que também à União, aos Estados e ao Distrito Federal pode ser possível a contratação de advogados externos, conforme os parâmetros reconhecidos pela jurisprudência desta Corte. (STF - ADI: 6331 PE, Relator.: Min. LUIZ FUX, Data de Julgamento: 09/04/2024, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 24-04-2024 PUBLIC 25-04-2024)

A Corte também esclareceu que a Constituição não admite a contratação genérica e permanente de serviços de advocacia quando o Município já criou carreira própria, pois nesse caso o provimento do cargo deve ocorrer exclusivamente por concurso público (art. 37, II, CF). Em outras palavras, o STF estabeleceu uma dicotomia simples e objetiva:

• Se o Município possui cargo de procurador criado em lei, o provimento é exclusivamente por concurso.
• Se o Município opta por não instituir o cargo ,pode contratar serviços jurídicos externos, observadas as regras de excepcionalidade.

Nesse contexto, não há espaço para soluções híbridas ou terceirizações que substituam cargos efetivos previamente existentes.

No caso concreto, o cargo foi extinto por lei após regular processo legislativo. Dessa forma, uma vez suprimida a função do organograma institucional, não subsiste o dever constitucional de prover o cargo por concurso. Exigir concurso para cargo inexistente violaria o princípio da legalidade, pois o Poder Público só pode prover cargos cuja existência esteja prevista em lei.

Assim, à luz da orientação do STF, a Câmara Municipal encontra-se na hipótese permitida: não havendo carreira própria de procurador, é juridicamente possível recorrer à contratação de serviços jurídicos especializados para atender suas demandas institucionais, desde que observados os requisitos legais pertinentes.

3.     DA POSSIBILIDADE DE CONTRATAÇÃO DE ESCRITÓRIO DE ADVOCACIA PARA ASSESSORAMENTO JURÍDICO APÓS A EXTINÇÃO DO CARGO

Superada a questão relativa à autonomia organizacional do Município, cumpre enfrentar o ponto central sobre a possibilidade de a Câmara Municipal contratar escritório de advocacia para assessoramento jurídico.

A resposta é positiva, desde que o procedimento administrativo observe os parâmetros legais. A Lei nº 14.133/2021 (Art. 74, inciso III) admite a contratação direta quando o objeto for serviço técnico especializado de natureza predominantemente intelectual. A advocacia se enquadra nessa hipótese: envolve elaboração de pareceres, consultoria legislativa e análise jurídica estratégica, atividades que não podem ser padronizadas nem comparadas apenas pelo critério de preço.

A própria lei define como serviços técnicos especializados aqueles que demandam atuação intelectual qualificada, podendo a inexigibilidade ser utilizada quando demonstrada a notória especialização do profissional ou do escritório contratado. Trata-se da hipótese em que a competição é inviável, não por ausência de interessados, mas pela natureza do serviço.

O Tribunal de Justiça de São Paulo tem reconhecido que, em situações nas quais o órgão público não possui estrutura jurídica suficiente, a contratação de escritório de advocacia é legítima e regular, desde que os serviços tenham caráter singular e que haja justificativa técnica:

Em julgamento envolvendo contratação de assessoria jurídica por município, o TJSP concluiu pela validade do contrato, destacando que os serviços eram específicos e que os valores pactuados eram compatíveis com o mercado, inexistindo prejuízo ao erário:

APELAÇÃO E REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO POPULAR. ALEGAÇÕES DE OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE, LEGALIDADE E IMPESSOALIDADE E DE DANO AO ERÁRIO. CONTRATAÇÃO DE EMPRESA DE ASSESSORIA JURÍDICA PELO MUNICÍPIO DE OUROESTE/SP . Conquanto o autor popular sustente a desnecessidade da contratação de empresa de assessoria jurídica para supostamente realizar as atividades técnico-jurídicas rotineiras dos procuradores municipais de Ouroeste, restou demonstrado pelo conjunto probatório que a contratação do escritório SOUZA & OLIVEIRA ADVOGADOS se deu conforme a lei de licitações, visando a prática de serviço singular e específico, para atuação extrajudicial e judicial nos diversos tribunais (inclusive de grau de jurisdição superior e de contas) em demandas de elevada complexidade e variadas temáticas, sobretudo no campo do direito tributário ? e que não só sobrecarregariam (em demasia), como também comprometeriam o pleno exercício das atividades rotineiras dos três únicos procuradores municipais em atividade -, mediante o pagamento de valores compatíveis com aqueles praticados no mercado. Inocorrência do binômio ilegalidade/lesividade ao erário público, moralidade administrativa, meio ambiente e/ou patrimônio histórico e cultural. Ação julgada improcedente em 1º grau. Sentença mantida, inclusive quanto à ausência de condenação em verbas e honorários sucumbenciais, pois não demonstrada a má-fé na conduta do autor popular . RECURSOS OFICIAL E VOLUNTÁRIO DO AUTOR POPULAR NÃO PROVIDOS. (TJ-SP - APL: 10011640520188260696 SP 1001164-05.2018.8 .26.0696, Relator.: Souza Nery, Data de Julgamento: 15/12/2021, 12ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 18/01/2022)

Em outra decisão, o mesmo Tribunal afastou acusação de improbidade administrativa, ressaltando a natureza intelectual da advocacia e a possibilidade de contratação por inexigibilidade quando presentes a singularidade do objeto e a notória especialização:

APELAÇÃO. Improbidade administrativa. Contratação de serviços advocatícios pela Municipalidade sem licitação. Admissibilidade . Especialização e singularidade nos serviços prestados. Inexigibilidade de licitação na situação especial ora sob exame. Inteligência do artigo 25, II, da Lei n. 8 .666/1993. Inexistência de demonstrativos para reconhecimento de dolo ou violação a princípios da administração pública. Ausência de locupletamento ou prejuízo em detrimento do erário. Possibilidade na espécie de considerar-se singularidade e especialização notória para contratação do escritório de advocacia apelado . Distintas posições na Corte acerca da matéria que também não conferem segurança para se reconhecer vontade consciente e livre para obtenção de consequência ilícita. Contratações desse escritório que se deram em vários Municípios do Estado na época, alguns com potencial populacional muito superior. Sentença fundamentada que se mantém. RECURSO NÃO PROVIDO. (TJ-SP - Apelação Cível: 10006583420238260185 Estrela D Oeste, Relator.: Paulo Cícero Augusto Pereira, Data de Julgamento: 08/10/2024, 3ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 22/10/2024)

Há, contudo, um limite importante: nos casos em que o Município já possuía Procuradoria estruturada e utilizou a contratação de escritório para substituir, de forma contínua e permanente, as atribuições típicas dos procuradores, o Tribunal foi rigoroso e declarou irregular a contratação:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Supostas ilegalidades na celebração de licitações e contratos de Prestação de Serviços de Assessoria Jurídica e Consultoria Administrativa/Contábil/Financeira/Tributária pela Prefeitura de Presidente Bernardes. A contratação pelo poder público de serviços de assessoria e consultoria são caracterizados pela temporariedade e excepcionalidade da contratação, não comportando, via de regra, contratação sucessiva. Prefeitura de Presidente Bernardes, município de pequeno porte, dispõe em seu quadro de Procuradoria Jurídica estruturada para a prestação de assessoria jurídica . Não obstante o entendimento do C. STF acerca da desnecessidade de reprodução dos artigos 131 e 132, da CF/1988 pelos entes municipais, e decorrente impossibilidade de compelir os Municípios a instituírem procuradorias municipais, sob pena de desrespeito à tripartição de poderes, no presente caso há que se fazer o "distinguishing" em relação ao RE1.156.016/SP, pois a Municipalidade requerida já possui sua Procuradoria Jurídica instituída, de sorte que compete ao Poder Judiciário assegurar a conformidade de sua atuação à Constituição Federal . Situação que perdura há diversos anos, suficiente para que a Municipalidade tivesse capacitado, procuradores e servidores, a fim de atuarem observando às especificidades e procedimentos do Tribunal de Contas e demais rotinas e expedientes típicos de atividade fim da gestão municipal, pois a submissão à fiscalização pelas Cortes de Contas é inerente ao desempenho das atividades do Poder Executivo. A contratação de serviços de consultoria jurídica por Município que detém Procuradoria Estruturada deve ser específica, temporária e justificada, mas no caso concreto as funções passaram a ser desempenhadas, de forma perene, pelos escritórios contratados, desvirtuando o escopo desta modalidade de contratação de serviço. R. sentença que julgou a demanda parcialmente procedente ponderando que a declaração de nulidade dos contratos vigentes seria medida excessivamente gravosa, ante a eventual restituição de valores pagos e recebidos de boa-fé em razão de serviços efetivamente prestados, considerando, ainda, que a imediata cessação dos contratos impedirá que, caso ainda estejam em andamento, sejam aproveitados para capacitar corpo funcional da prefeitura de modo a torná-los independentes dos serviços de assessoria e consultoria . R. sentença de parcial procedência dos pedidos, tão somente para instituir obrigação de não fazer consistente em não celebrar novos contratos de assessoria jurídica ou assessoria contábil para a realização de atividades típicas da Administração Pública, observados os contornos do caso e não renovar os atuais contratos entabulados com os requeridos. Manutenção do decidido em 1º. Grau . Recursos voluntários apontando contrariedade com a obrigação de não fazer imposta ? Não Cabimento. R. sentença que, de forma ponderada, razoável e proporcional, deu correta solução para restaurar a conformidade da atuação da Procuradoria Municipal e setores administrativos correlatos à Constituição Federal, cessando atuação desvirtuada de contratação de serviços de consultoria e assessoria que poderiam atuar apenas de forma temporária em "atividades fim" do Município, para estruturar e aperfeiçoar o serviço, mas passaram a agir indevidamente de modo perene, substituindo indevidamente o que caberia ao quadro constituído de servidores e da Procuradoria Municipal instituída. Manutenção da r . sentença de parcial procedência. RECURSOS DOS REQUERIDOS DESACOMPANHADOS DE PREPARO - NÃO CONHECIDOS ? DESERÇÃO. RECURSO DA MUNICIPALIDADE DESPROVIDO. RECURSO DO REQUERIDO DESPROVIDO . (TJ-SP - Apelação Cível: 1000084-67.2021.8.26 .0480 Presidente Bernardes, Relator.: Flora Maria Nesi Tossi Silva, Data de Julgamento: 16/08/2023, 13ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 18/08/2023)

Ocorre que, no caso em análise, não se está terceirizando um órgão já existente, tampouco deslocando funções de uma Procuradoria estruturada para um particular. O que ocorre aqui é distinto: o cargo de Procurador Jurídico foi validamente extinto por lei, e o órgão não dispõe mais de carreira própria para exercer essas funções. A contratação externa decorre da inexistência do cargo ? não de sua substituição indevida.

À título de reforço, destaca-se o recente pronunciamento do Supremo Tribunal Federal ? agora não apenas no julgamento do Tema 309 da Repercussão Geral (RE 656.558/SP), mas também na Petição 14.601/MA, de relatoria do Ministro Dias Toffoli, publicada em 30/09/2025 ? reforçou de forma ainda mais contundente a segurança jurídica na contratação de serviços advocatícios por inexigibilidade.

No referido precedente, o STF determinou o trancamento de procedimento investigatório instaurado pelo Ministério Público contra escritório contratado por Câmara Municipal para prestação de assessoria jurídica, reconhecendo que:

·                a contratação direta por inexigibilidade de serviços jurídicos é lícita, quando atendidos os requisitos legais;

·                a Administração possui discricionariedade técnica para escolher o profissional de sua confiança, desde que motivadamente;

·                não se admite responsabilização por improbidade ou suposta irregularidade contratual sem comprovação de dolo.

O Ministro relator foi categórico ao afirmar que os órgãos de controle não podem substituir o juízo técnico da Administração, sobretudo quanto à singularidade dos serviços e à notória especialização do contratado:

?não cabe ao parquet substituir a avaliação feita pelo administrador sobre a singularidade dos serviços advocatícios a serem contratados pela sua própria avaliação? (disponível em https://s.oab.org.br/arquivos/2025/10/6264b998-b5ec-4143-9349-ee8d1fe5b166.pdf, acesso em 11/11/2025)

Além disso, a decisão reafirma um ponto essencial: não configura improbidade a contratação de advogados por inexigibilidade quando inexistente dolo, má-fé ou vantagem indevida:

?não há como se imputar ao agente as ideias de desonestidade, devassidão ou má-fé [?] a presença da boa-fé impede que a ele se atribua ato de improbidade administrativa.?

E conclui determinando que a Câmara Municipal tem plena liberdade administrativa para prosseguir na contratação direta de escritório de advocacia:

?Ante o exposto, julgo procedente a presente petição para, estendendo os efeitos da decisão proferida no RE nº 656.558/SP, Tema nº 309, determinar o trancamento do procedimento atinente à Notícia de Fato nº 003773-253/2025, em trâmite na 6ª Promotoria de Justiça Especializada de Imperatriz/MA e, reafirmando a eficácia vinculante da tese fixada para o citado tema, assegurar à Câmara Municipal de Imperatriz/MA a liberdade administrativa de prosseguir em contratação direta por inexigibilidade de licitação dos serviços jurídicos do escritório peticionante, nos termos do tema de repercussão geral em questão. Determino que a Secretaria retifique a autuação do feito para que também conste como requerente DANIEL DE FARIA JERONIMO LEITE. Publique-se. Brasília, 30 de setembro de 2025. Ministro DIAS TOFFOLI Relator Documento assinado digitalmente?

Assim, a pretensa contratação questionada pelo Consulente ? diante da extinção do cargo efetivo e da necessidade de continuidade do assessoramento jurídico ? encontra respaldo em precedente vinculante e recente do STF, que limita a atuação dos órgãos de controle quando o administrador age dentro da legalidade e fundamenta tecnicamente sua decisão.

Portanto, estando presentes a necessidade do serviço, a ausência de estrutura interna e a natureza intelectual e singular da advocacia, a contratação de escritório especializado revela-se juridicamente adequada e compatível com a legislação de regência.

4.     DA MODALIDADE DE CONTRATAÇÃO MAIS ADEQUADA E DO CRITÉRIO DE JULGAMENTO COMPATÍVEL COM A NATUREZA DO SERVIÇO

Reconhecida a possibilidade jurídica de contratação de serviços advocatícios, passa-se à análise da forma mais adequada para concretizar essa contratação. Embora a legislação permita a inexigibilidade quando houver inviabilidade de competição, impor essa interpretação como regra pode conduzir a um efeito indesejado: restringir o mercado e impedir que outros escritórios igualmente capacitados tenham a oportunidade de disputar a contratação, sobretudo em situações em que é possível estabelecer critérios objetivos e comparáveis.

É fato que os serviços jurídicos possuem natureza intelectual e técnica, não sendo apropriada a adoção de critérios exclusivamente econômicos ? como o julgamento por ?menor preço? ? porque isso empobreceria a qualidade da prestação, tratando a advocacia como simples fornecimento de mão de obra. A escolha de um escritório para assessoramento institucional exige análise de experiência, corpo técnico, especialização e domínio das temáticas enfrentadas pelo órgão legislativo.

Justamente por isso, a modalidade que melhor preserva a segurança jurídica, a transparência e a competitividade é a concorrência com julgamento por ?técnica e preço?, na forma dos arts. 33 (IV) e 36 da Lei nº 14.133/2021.

Esse critério garante que o valor proposto não seja o fator determinante, preservando o elemento essencial da advocacia ? a confiança qualificada ? sem desprezar o dever de economicidade. Na prática, abre-se o procedimento a todos os escritórios interessados e seleciona-se aquele que oferece o melhor equilíbrio entre qualificação técnica comprovada e proposta financeira compatível, evitando favoritismos e reforçando a legitimidade do processo.

Além disso, a adoção da concorrência evita que a Administração tenha que justificar, caso adote a inexigibilidade, a inviabilidade de competição. No presente caso, não se trata de consultoria jurídica altamente especializada em matéria singularíssima ou de demanda que só possa ser desempenhada por determinado escritório em razão de característica técnica única. Há, sim, diversos escritórios habilitados no mercado a prestar o tipo de assessoria jurídica necessária ao Legislativo municipal.

Nesse contexto, a concorrência técnica e preço:

• garante isonomia e competitividade, permitindo que outros escritórios participem do processo;
• atende plenamente ao princípio constitucional da publicidade e da seleção da proposta mais vantajosa (art. 37, XXI, CF);
• evita questionamentos do Ministério Público e dos Tribunais de Contas quanto à ausência de competição;
• assegura transparência ao procedimento e reduz a possibilidade de impugnações.

A inexigibilidade permanece juridicamente possível ? e o recente posicionamento do STF reafirma essa possibilidade quando demonstrada a singularidade do serviço ?, porém, nesse caso concreto, sua adoção poderia ser compreendida como restritiva e pouco transparente, justamente por afastar potenciais interessados desde o início. A escolha pela licitação evita esse problema, reforça a legitimidade do procedimento e blinda a contratação perante os órgãos de controle.

Assim, considerando o interesse público envolvido, o dever de observância aos princípios da competitividade, da impessoalidade e da economicidade, e a existência de mais de um escritório potencialmente apto à execução do serviço, a modalidade mais adequada para a contratação é a concorrência com julgamento por técnica e preço, permitindo à Câmara selecionar o escritório mais qualificado sem desprezar o custo da contratação.

5.     DO ENTENDIMENTO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO (TCESP) E DO RISCO DE APONTAMENTOS FUTUROS

Embora o Supremo Tribunal Federal tenha reconhecido que a criação de Procuradoria Jurídica Municipal é uma decisão política e discricionária de cada ente federativo, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP) adota entendimento mais restritivo, especialmente no exame das contas das Câmaras Municipais.

De forma reiterada, o TCESP entende que as atribuições jurídicas permanentes das Casas Legislativas devem ser desempenhadas por servidores efetivos, e não por profissionais contratados ou empresas terceirizadas. Como regra, recomenda-se a criação e o provimento, mediante concurso público, do cargo de Procurador Legislativo, sob pena de irregularidade das contas e responsabilização do gestor.

Nos autos do TC-000634/026/15 (páginas 6 e 7), por exemplo, o Tribunal advertiu que o cargo de assessor jurídico deve ser ocupado por servidor efetivo:

?Não se divisa distorção ou excentricidade no quadro de pessoal da Edilidade, uma vez composto por 03 cargos efetivos (ocupados ? Diretor de Secretaria, Contador e Serviços Gerais), bem assim por dois cargos em comissão, um de Assessor Jurídico e outro de Diretor de Tesouraria (função gratificada), provido por servidora efetiva, conforme o disposto no artigo 1º da Resolução nº 003/20154.

Nada obstante, advertência será feita à origem, no sentido de que adote medidas voltadas ao provimento do cargo de Assessor Jurídico por servidor efetivo, com vistas ao atendimento dos artigos 131, § 2º5 e 1326 da Constituição Federal c.c. os artigos 98, § 2°7 e 1448 da Carta Estadual, segundo os quais a advocacia pública deve ser exercida por funcionário permanente do respectivo órgão.?

Da mesma forma, no TC-004819.989.16-1 (páginas 6 e 7), consignou-se que ?a inexistência de advogado nos quadros da Edilidade é utilizada como justificativa para a contratação de serviços de assessoria [...] cujas atividades deveriam ser realizadas por profissionais do quadro de pessoal efetivo do órgão?. E prosseguiu o voto:

?Embora a Origem assevere que a contratação proporciona vantajosidade ao erário, uma vez que diminui as despesas com encargos sociais e direitos trabalhistas, advirto que serviços perenes no âmbito da Administração Pública não podem sofrer solução de continuidade.

Considero que tal falha não é suficiente para comprometer a totalidade das contas, porém, enseja advertência ao atual Presidente para que descontinue estes serviços e que se abstenha de terceirizar atribuições que devem ser desempenhadas por servidores efetivos da Câmara. Renovo, ainda, a determinação de que o Legislativo de Cabrália Paulista ajuste os requisitos de escolaridade de seus cargos providos em comissão e que promova concurso público de provas ou de provas e títulos para preenchimento dos postos efetivos de Contador e Procurador Jurídico. Alerto os responsáveis, desde já, que a reincidência poderá culminar no juízo de irregularidade das contas em exercícios futuros, sujeitando ainda o responsável às sanções previstas no artigo 104 da Lei Complementar estadual nº 709/93.?

No mesmo sentido, o TC-004679/989/16 (páginas 5 e 6) reforçou a obrigatoriedade de provimento efetivo do cargo:

?Em relação à contratação de assessoria jurídica, a Câmara deveria atribuir a Advocacia Pública a Procurador de carreira, com ingresso na Edilidade por meio de concurso público, nos termos da Constituição Federal (artigo 131, § 2º) e Constituição Estadual (artigo 98, caput e § 2º).

O cargo de Procurador Jurídico é de caráter permanente, sendo necessária a realização de concurso público, até mesmo para haver solução de continuidade por sucessão de administradores.

Assim, recomendo à Edilidade para que regularize a matéria.?

O mesmo rigor se observa nas decisões proferidas nos TC-005668.989.16-3 (páginas 10 e 11) e TC-004773.989.16-5 (páginas 6 e 7), nas quais se determinou que o Legislativo adote efetivas providências para que a Advocacia Pública, no âmbito do Legislativo, seja exercida por servidor efetivo, aprovado em concurso público, frente à existência de cargo de Procurador Jurídico e que descontinue a terceirização de atividades típicas de servidor efetivo, alertando que a reincidência poderá culminar no juízo de irregularidade das contas.

Determino, ainda, à Câmara Municipal de Bom Sucesso de Itararé que:

- Observe as diretrizes traçadas no Comunicado SDG nº 19/10 na formalização das despesas realizadas sob o regime de adiantamento;

- Atente às disposições da legislação de regência, quando da formalização de aditamentos contratuais;

- Reavalie seu quadro de pessoal, sem perder de vista os ditames constitucionais aplicáveis à espécie, verificando a pertinência da contratação de serviços terceirizados de assessoria; e, - Adote efetivas providências para que a Advocacia Pública, no âmbito do Legislativo, seja exercida por servidor efetivo, aprovado em concurso público, frente à existência de cargo de Procurador Jurídico.

?2.5 No que se refere ao item ?Terceirização de Atividade Típica de Servidor Efetivo?, apontou a Fiscalização que as atividades desenvolvidas pela contratada no âmbito do ajuste n° 10/20165 são eminentemente técnicas e de caráter permanente, típicas dos cargos de Contador e Procurador Jurídico. Embora a Origem assevere que a contratação tem caráter de consultoria, com a finalidade primordial de desenvolver mecanismos de planejamento, gestão e controle, observo que diversas tarefas constantes do respectivo termo de referência (fls. 22/23 do evento 50) são, de fato, perenes na estrutura do Legislativo.

Tal falha não é suficiente para comprometer a totalidade das contas, porém, cabe advertência ao atual Presidente para que descontinue tais serviços e que se abstenha de terceirizar as atribuições desempenhadas por servidores da Câmara, alertando-o, desde já, que a reincidência poderá culminar no juízo de irregularidade das contas em exercícios futuros, sujeitando ainda o responsável às sanções previstas no artigo 104 da Lei Complementar estadual n° 709/93.?

Contudo, há decisões que flexibilizam esse posicionamento quando se trata de municípios de pequeno porte ou com orçamento reduzido, nos quais a criação do cargo efetivo se revela economicamente inviável. Nesses casos, o TCESP tem aceitado a contratação de assessoria jurídica externa, desde que comprovada a vantajosidade financeira e a compatibilidade com os princípios da eficiência e da economicidade.

No TC-004638.989.16 (página 6), o relator ponderou que as peculiaridades do pequeno Município permitem relevar o apontamento referente ao cargo em comissão de Assessor Jurídico, sendo recomendável prudência na ampliação de despesas fixas, pois a criação de um cargo efetivo geraria despesas de salário e benefícios, não sendo pertinente sob o prisma da economicidade e da eficiência.

?Já em relação ao quadro de pessoal, as peculiaridades do pequeno Município, de apenas 9 mil habitantes, permitem relevar o apontamento referente ao cargo em comissão de Assessor Jurídico. Considero que a análise deve levar em conta o contexto real envolvendo a matéria. Como já citado, trata-se de um pequeno Município, com orçamento legislativo relativamente baixo quando comparado a outros de mesmo porte, sendo recomendável, portanto, prudência na ampliação de despesas fixas. A criação de um cargo efetivo geraria despesas de salário e benefícios, próprios da carreira, não sendo pertinente, ao menos, sob o prisma da economicidade e da eficiência. Na mesma linha de entendimento, cito os TCs nº 004511/989/16 e 001052/026/15, sob relatoria do Excelentíssimo Conselheiro Dimas Ramalho.?

O mesmo raciocínio foi aplicado no TC-004885.989.18-6 (páginas 3 e 4):

?Já em relação às despesas com assessoria e consultoria jurídica, considero que a análise deve levar em conta o contexto real envolvendo a matéria. E, no caso, trata-se de uma Câmara de um Município de pequeno porte (5.421 habitantes) com orçamento legislativo relativamente baixo. Não seria razoável, portanto, exigir que a prestação dos serviços ficasse a cargo de um servidor efetivo, devendo haver prudência na ampliação de despesas fixas até mesmo porque, como visto, o Legislativo atingiu o limite máximo1 de despesa estabelecido pela Constituição Federal. A criação de um cargo efetivo geraria despesas de salário e de benefícios, próprios da carreira, não sendo pertinente, ao menos sob o prisma da economicidade e da eficiência, razão pela qual relevo o apontamento, em consonância com o decidido nos TCs nº 4638.989.16 e 004511.989.16.?

Por fim, no TC-004511/989/16 (página 3), a Corte registrou expressamente que a restrição orçamentária do Legislativo inviabiliza a criação do cargo de Assessor Jurídico, pois o acréscimo de gastos decorrentes da remuneração anual de um Procurador resultaria na extrapolação do limite de despesas com pessoal fixado pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

D.3.1.1. AUSÊNCIA DO CARGO DE PROCURADOR JURÍDICO:

→ Com o devido respeito, entendemos que a exceção à regra do artigo 37, inciso II, da CF deve ser aplicada no caso em tela. Isto porque, embora este Presidente estivesse determinado a atender as recomendações do Tribunal, constatou que a criação do cargo de Assessor Jurídico já tinha sido refutada pelo colegiado por 2 vezes, pois o Projeto de Lei Complementar nº 001/2012 foi rejeitado por maioria de votos na sessão extraordinária do dia 06/02/2012, e a iniciativa subsequente consistente no Projeto de Lei Complementar nº 008/2012, protocolado em 03/12/2012, sequer foi lido em Plenário.

E a principal obstáculo para criação do cargo diz respeito à restrição orçamentária do Legislativo (R$ 900 mil/ano) onde o acréscimo de gastos decorrentes da remuneração anual de um Procurador Jurídico, resultaria na extrapolação do limite de despesas com pessoal fixado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, tudo conforme apontam os relatórios e projeções do setor responsável;

E embora durante os últimos exercícios os gestores tenham evitado a concessão de reajustes salariais e adotado medidas administrativas no intuito de reduzir os gastos com pessoal para acomodar um Procurador Jurídico, restaram todas infrutíferas, compelindo a Edilidade a contratar no mercado os serviços de assessoria jurídica que são essenciais para o regular funcionamento do Legislativo.

Diante desse conjunto jurisprudencial, é prudente advertir o órgão consulente que, mesmo com o respaldo constitucional e jurisprudencial do STF, o TCESP mantém postura fiscalizatória rigorosa. Assim, ainda que a contratação de escritório de advocacia seja juridicamente possível, ela pode gerar apontamentos nas contas anuais, salvo se houver prova documental robusta da inviabilidade econômica da criação do cargo efetivo e da vantajosidade da contratação da assessoria externa.

Recomenda-se, portanto, que a Câmara Municipal:

1.              Elabore estudo técnico-financeiro comparando o custo total de um procurador efetivo (salário, encargos e benefícios) com o valor da assessoria contratada;

2.              Fundamente o ato administrativo de contratação, demonstrando necessidade, economicidade e ausência de estrutura interna adequada;

3.              Evite prorrogações sucessivas que indiquem terceirização permanente de funções típicas;

4.              Documente eventuais restrições orçamentárias e mantenha registro atualizado dos esforços para estruturar o quadro jurídico próprio.

Com essas medidas, a Câmara reduz sensivelmente o risco de advertência ou rejeição de contas, conferindo transparência, legitimidade e segurança jurídica ao procedimento de contratação, mesmo que o Tribunal eventualmente registre ressalvas formais.

6.     CONCLUSÃO

Diante do exposto, este Centro de Estudos conclui que, conforme entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal ? notadamente no julgamento da ADI 6.331/PE e reafirmado na Petição 14.601/MA ?, a criação de Procuradoria Municipal constitui ato político e discricionário do Município, decorrente de sua autonomia administrativa e organizacional. Assim, se o cargo existe, deve ser provido exclusivamente por concurso público; se o cargo foi extinto por lei, como ocorre no caso em exame, não subsiste obrigação constitucional de provê-lo, nem impedimento para a contratação de serviços jurídicos externos destinados ao assessoramento institucional.

A contratação de escritório de advocacia mostra-se, portanto, juridicamente possível, desde que fundamentada na necessidade do serviço, na ausência de estrutura interna e na observância dos princípios da legalidade, da transparência e da economicidade.

Quanto à forma de contratação, são duas as vias possíveis:

• a inexigibilidade de licitação, cabível quando demonstrada a notória especialização e a singularidade do objeto; e
• a licitação na modalidade concorrência, com julgamento por técnica e preço, mais recomendável neste caso concreto.

A adoção da concorrência, além de conferir maior segurança jurídica e transparência, permite avaliar de modo objetivo a qualificação técnica e o custo-benefício entre propostas, evitando qualquer aparência de direcionamento e reforçando a legitimidade do processo administrativo.

Todavia, é indispensável advertir que o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP) mantém posição mais restritiva e fiscalizadora do que a do STF. Como regra geral, o TCESP exige que as funções jurídicas permanentes do Legislativo sejam desempenhadas por servidor efetivo, aprovado em concurso, admitindo contratações externas apenas em caráter excepcional, quando comprovada de forma robusta e documentada a inviabilidade econômica da criação do cargo efetivo e a vantajosidade financeira da contratação de assessoria.

Desse modo, ainda que a contratação encontre respaldo jurídico, existe risco real de apontamentos nas contas anuais se a Câmara não demonstrar, de forma clara e fundamentada:

a) que a manutenção do cargo efetivo é economicamente inviável;

b) que a assessoria contratada representa solução mais eficiente e vantajosa ao erário; e

c) que o procedimento observou os princípios da motivação, da publicidade e da economicidade.

Recomenda-se, portanto, que a Câmara Municipal:

1. Elabore estudo técnico-financeiro comparativo, evidenciando a diferença de custo entre a criação do cargo efetivo e a contratação da assessoria;
2. Motive formalmente o ato administrativo, expondo as razões orçamentárias e operacionais que justificam a opção pela assessoria externa; e
3. Evite renovações sucessivas ou contratações de longo prazo, que possam caracterizar terceirização permanente de função típica.

Com essas cautelas adotadas e devidamente registradas, a Câmara Municipal minimiza o risco de advertências ou glosas do TCESP, assegurando-se transparência, legalidade e segurança jurídica à sua atuação administrativa.

É o parecer.

A.P.S.

Consulta ? Câmara Municipal ? Extinção Do Cargo Efetivo De Procurador Legislativo ? Contratação De Escritório De Advocacia ? Possibilidade Jurídica ? Adi 6.331/PE E Pet 14.601/MA (STF) ? Autonomia Municipal ? Inexigibilidade Ou Licitação Por Técnica E Preço ? Entendimento Restritivo Do TCESP ? Necessidade De Comprovação Da Inviabilidade Econômica Da Criação Do Cargo Efetivo ? Risco Real De Apontamentos Nas Contas.

Ana Paula Santos Soares de Paula, OAB/SP 316.068, Pós-graduada em Direito Constitucional pelo Instituto Toledo de Ensino.

Orientadores:

Jairo Bessa de Souza, OAB/SP 44.649, Especialista (nível mestrado) em Direito Constitucional pela PUC/SP ? Pontifícia Universidade Católica de São Paulo.

Joaquim Fonseca, OAB/SP 314.215, Bacharel em Direito pela Universidade Anhembi Morumbi, Especialista em Direito Constitucional pelo Complexo Educacional Damásio de Jesus, Mestre em Direito Difuso e Coletivo - e Contador CRC/SP 124.373.

Márcio de Paula Antunes, OAB/SP 180.044

Ricardo Victalino de Oliveira, OAB/SP 251.443, Doutor em Direito do Estado pela USP ? Universidade de São Paulo, Mestre em Direito do Estado pela USP ? Universidade de São Paulo, Especialista em Direito Público pela EPD - Escola Paulista do Direito, Professor de Direito Constitucional e Direito Administrativo.

Colaboradores:

Adolpho Henrique de Paula Ramos, Especialista em Direito Processual pela UBM (Centro Universitário de Barra Mansa).