RELATÓRIO DE CONSULTA

À

[CLIENTE]

Data da consulta: 27/11/2025

 

Data da resposta: 01/12/2025

 

Consulta nº. 0002.0000.10009/2025

 

 

CONSULTA

 

A [CLIENTE], faz a seguinte consulta:

 

Pergunta sobre a nova lei de licitações 14.133:

 

Como devo registrar no PCA uma licitação cuja contratação ocorreu em 2025, mas cuja execução financeira e física ocorrerá predominantemente em 2026?

Especificamente:

?    A licitação foi concluída e o contrato assinado em julho de 2025;

?    A vigência contratual inicia-se em julho de 2025, porém os pagamentos e a execução dos serviços/produtos ocorrerão, em sua maior parte, ao longo de 2026.

Diante disso, como devo indicar no PCA o período de execução (em meses) referente ao exercício de 2026?

É necessário registrar o valor total do contrato no PCA de 2025, ou apenas a parcela orçamentária que será efetivamente executada em 2026?

Além disso, como realizar o cálculo da quantidade de meses de execução no exercício seguinte (2026), considerando que a vigência contratual se inicia em julho de 2025 e se estende até, por exemplo, junho de 2026?

 

 

Pergunta n° 02

Como posso estruturar um edital de licitação de modo a restringir ou limitar a participação de empresas localizadas a longas distâncias (em km) do município, considerando que em licitações anteriores empresas vencedoras de outras regiões não realizaram a entrega dos produtos no prazo ou deixaram de cumprir o contrato?

É juridicamente possível incluir no edital uma cláusula de limitação territorial (ex.: até determinada distância em km)?

  Caso não seja possível restringir por distância, como posso justificar tecnicamente a necessidade de entrega rápida, acompanhamento presencial ou disponibilidade imediata de estoque, de modo que isso resulte em critérios objetivos de habilitação ou execução contratual, sem ferir o princípio da ampla competitividade (Lei nº 14.133/2021)?

Quais alternativas legais poderiam ser usadas (ex.: prazo máximo de entrega, visita técnica obrigatória, disponibilidade local, ou logística

comprovada) para evitar prejuízos na execução contratual?

 

QUESTIONAMENTO 1:

1.              DA CONSULTA FORMULADA

Trata-se de consulta que traz questionamento acerca da forma adequada de registrar, no Plano de Contratações Anual (PCA), uma contratação cuja licitação foi concluída e o contrato assinado em julho de 2025, mas cuja execução física e financeira ocorrerá, substancialmente, ao longo de 2026.

 

Indaga-se, de maneira específica:

 

a) como indicar no PCA o período de execução (em meses) referente ao exercício de 2026;

b) se é necessário registrar no PCA de 2025 o valor integral do contrato, ou somente a parcela a ser executada em 2026;

c) como calcular os meses de execução no exercício subsequente quando a vigência contratual se inicia em julho de 2025 e se encerra, por exemplo, em junho de 2026.

 

2.     DA FUNÇÃO DO PCA NO REGIME DA LEI Nº 14.133/2021

A Lei nº 14.133/2021 introduziu uma lógica de planejamento mais integrada e contínua, inserindo o PCA como instrumento central de governança das contratações. O art. 12, VII, é expresso ao atribuir ao plano a tarefa de subsidiar a elaboração das leis orçamentárias e racionalizar a gestão das aquisições.

 

Art. 12. No processo licitatório, observar-se-á o seguinte:

VII ? a partir de documentos de formalização de demandas, os órgãos responsáveis pelo planejamento de cada ente federativo poderão, na forma de regulamento, elaborar plano de contratações anual, com o objetivo de racionalizar as contratações dos órgãos e entidades sob sua competência, garantir o alinhamento com o seu planejamento estratégico e subsidiar a elaboração das respectivas leis orçamentárias

 

Não se trata, portanto, de mero repositório de intenções de contratar, mas de verdadeiro elo entre a programação estratégica do órgão, a execução dos contratos em curso e a previsão orçamentária do exercício subsequente.

 

O Decreto nº 10.947/2022, ao regulamentar essa matéria no âmbito federal, reforça que o PCA deve refletir as despesas previstas para o exercício, ainda que decorrentes de contratos assinados em anos anteriores. Esse caráter anual e orçamentário do plano impede que sejam nele inseridos valores cuja execução não ocorrerá naquele período.

 

Além disso, a leitura sistemática do Decreto deixa claro que o PCA é um instrumento de programação anual, orientado pela lógica da compatibilização entre demanda e orçamento.

 

O art. 2º, V, define o PCA como documento voltado ao exercício subsequente, e não ao ciclo integral dos contratos:

 

Art. 2º  Para fins do disposto neste Decreto, considera-se:

V - plano de contratações anual - documento que consolida as demandas que o órgão ou a entidade planeja contratar no exercício subsequente ao de sua elaboração;

 

O art. 5º, III, atribui ao plano a função de subsidiar a elaboração das leis orçamentárias, o que pressupõe registrar apenas a parcela que será executada dentro do ano planejado:

 

Art. 5º  A elaboração do plano de contratações anual pelos órgãos e pelas entidades tem como objetivos:

III - subsidiar a elaboração das leis orçamentárias;

 

O art. 11, III, determina que a consolidação das demandas considere a disponibilidade orçamentária e financeira, outro indicativo de que o plano se limita ao exercício:

 

Art. 11.  Encerrado o prazo previsto no art. 10, o setor de contratações consolidará as demandas encaminhadas pelos requisitantes ou pelas áreas técnicas e adotará as medidas necessárias para:

III - elaborar o calendário de contratação, por grau de prioridade da demanda, consideradas a data estimada para o início do processo de contratação e a disponibilidade orçamentária e financeira.

 

Por fim, os arts. 15 e 16 preveem revisões para adequação do PCA à proposta orçamentária e à LOA vigente, o que reforça sua natureza anual:

 

Art. 15.  Durante o ano de sua elaboração, o plano de contratações anual poderá ser revisado e alterado por meio de inclusão, exclusão ou redimensionamento de itens, nas seguintes hipóteses:

I - no período de 15 de setembro a 15 de novembro do ano de elaboração do plano de contratações anual, para a sua adequação à proposta orçamentária do órgão ou da entidade encaminhada ao Poder Legislativo; e

II - na quinzena posterior à publicação da Lei Orçamentária Anual, para adequação do plano de contratações anual ao orçamento aprovado para aquele exercício.

Parágrafo único.  Nas hipóteses deste artigo, as alterações no plano de contratações anual serão aprovadas pela autoridade competente nos prazos previstos nos incisos I e II do caput.

Art. 16.  Durante o ano de sua execução, o plano de contratações anual poderá ser alterado, por meio de justificativa aprovada pela autoridade competente.

Parágrafo único.  O plano de contratações anual atualizado e aprovado pela autoridade competente será disponibilizado automaticamente no Portal Nacional de Contratações Públicas, observado o disposto no art. 14.

 

Desse conjunto normativo decorre a conclusão de que, em contratos plurianuais, o PCA deve registrar somente a despesa correspondente ao exercício, classificando a demanda como ?execução de contrato vigente? no PGC, e não o valor total do instrumento contratual. É precisamente essa lógica que orienta a prática administrativa: contratos assinados em exercícios anteriores são incluídos no PCA subsequente exclusivamente na fração que impactará o orçamento daquele ano, tanto em termos de valor quanto de período de execução.

 

3.              DOS CONTRATOS FIRMADOS EM 2025 COM EXECUÇÃO PREDOMINANTE EM 2026

No caso concreto, observa-se que a licitação foi realizada e o contrato assinado em julho de 2025. Naturalmente, essa contratação já deve ter sido contemplada no PCA de 2025, ocasião em que a unidade requisitante formalizou sua demanda e a área de contratações consolidou o planejamento do exercício, em conformidade com o ciclo de elaboração previsto no Decreto nº 10.947/2022.

 

A execução, contudo, projeta-se para além do exercício de assinatura e se estende de forma expressiva ao longo de 2026. É justamente nesse ponto que se impõe a correta interpretação do regime jurídico do Plano de Contratações Anual: o PCA 2026 deve refletir apenas a parcela orçamentária correspondente à execução programada para esse exercício, sem qualquer repetição da fase licitatória já concluída em 2025.

 

Importa destacar que o exercício de 2026 não comporta uma ?nova contratação?, mas sim a continuidade de obrigações assumidas em contrato válido e já em vigor. O registro, portanto, deve ocorrer sob a rubrica de execução de contrato vigente, de modo a permitir a programação orçamentária adequada e a compatibilidade entre a despesa prevista e a Lei Orçamentária Anual.

 

Esse entendimento se harmoniza plenamente com a lógica da Lei nº 14.133/2021 e com o arcabouço regulamentar do Decreto nº 10.947/2022, que conferem ao PCA natureza eminentemente anual e orçamentária. O plano existe para subsidiar a elaboração da proposta orçamentária (art. 5º, III do Decreto), e não para reproduzir contratos em sua integralidade. Por isso, a indicação de valores deve limitar-se àquilo que efetivamente impactará o exercício subsequente, respeitando a disponibilidade orçamentária e financeira prevista no art. 11, III do Decreto.

 

Também os manuais operacionais do PGC e as orientações dos órgãos centrais de compras convergem nesse sentido: somente a parcela a ser executada no ano planejado deve integrar o PCA, especialmente quando se tratar de contratos plurianuais. Tal diretriz evita distorções nos limites orçamentários, impede sobrecarga artificial da programação anual e assegura clareza no acompanhamento da execução das despesas.

 

Assim, considerando que o contrato firmado em 2025 possui término previsto para junho de 2026, o correto é que o PCA 2026 registre:

·                o valor correspondente à execução financeira prevista para 2026, e

·                o número de meses efetivos de execução no exercício (seis meses, no caso).

Esse procedimento garante aderência normativa, racionalidade na gestão orçamentária e plena compatibilidade com o sistema estruturante do PGC, que orienta o planejamento governamental das contratações públicas.

4.              DO REGISTRO DO VALOR CONTRATUAL NO PCA

Diante desse cenário, não há razão para inserir no PCA 2026 o valor total do contrato firmado em 2025. A inclusão do montante global distorceria a programação do exercício, inflaria artificialmente a previsão de despesas e contrariaria o princípio do equilíbrio orçamentário que orienta a elaboração do plano. Além disso, tal procedimento comprometeria a fidedignidade das informações que subsidiarão a proposta orçamentária do exercício, finalidade expressamente prevista no art. 5º, III, do Decreto nº 10.947/2022.

 

O entendimento que se extrai do Decreto ? e que vem sendo reiterado pelos órgãos centrais de compras ? é o de que o PCA não se presta a registrar o valor integral de contratos plurianuais, mas sim o impacto orçamentário correspondente ao exercício planejado. Sendo o PCA um documento de natureza anual, voltado exclusivamente ao exercício subsequente (art. 2º, V), o correto é consignar tão somente a parcela da despesa que será efetivamente executada naquele período.

 

Desse modo, para 2026, deve-se registrar exclusivamente a fração financeira correspondente aos meses de execução previstos dentro do exercício, e não o valor total do contrato celebrado em 2025. Tal registro permite ao órgão alinhar sua programação às projeções da Lei Orçamentária Anual e garantir que a execução do contrato observe os limites orçamentários disponíveis para o ano.

 

Cumpre observar, ainda, que a dinâmica do planejamento público admite a necessidade de alterações supervenientes. Caso ocorram reajustes, aditivos, revisões contratuais ou qualquer outra modificação que altere o valor a ser executado em 2026, tais ajustes devem ser refletidos por meio das alterações ordinárias do PCA, seguindo o rito previsto nos arts. 15 e 16 do Decreto nº 10.947/2022. A atualização tempestiva dessas informações é indispensável para assegurar a coerência do plano e a adequada compatibilização com a LOA vigente.

 

Em síntese, o registro do valor no PCA deve refletir apenas a execução orçamentária do exercício, preservando a racionalidade do planejamento, a transparência da programação anual de contratações e o equilíbrio fiscal da administração.

 

5.              DA INDICAÇÃO DOS MESES DE EXECUÇÃO NO PCA 2026

Outro ponto relevante reside no cálculo dos meses de execução. Embora o contrato apresente vigência total de doze meses ? de julho de 2025 a junho de 2026 ? o PGC exige que o PCA reflita exclusivamente o período executado dentro do exercício planejado, e não a vigência integral do instrumento contratual. Trata-se de orientação coerente com a natureza anual do plano e com o objetivo de compatibilizar a programação das contratações com o orçamento do exercício subsequente, conforme previsto nos arts. 2º, V, e 5º, III, do Decreto nº 10.947/2022.

 

Assim, ao elaborar o PCA referente ao exercício de 2026, devem ser computados apenas os meses que efetivamente produzirão execução física e financeira no ano em questão. No caso, a prestação contratual remanescente se dará entre janeiro e junho de 2026, perfazendo seis meses de execução, número que deve ser registrado no PGC.

 

A fração relativa ao exercício de 2025 não deve ? e nem pode ? ser lançada novamente, pois já integrou o planejamento daquele exercício. O PCA não é um documento cumulativo ou histórico, mas sim projetivo, voltado exclusivamente à programação orçamentária do ano seguinte. Repetir meses já executados ou já planejados comprometeria a precisão do plano e criaria inconsistências na estimativa de desembolso anual.

 

A indicação de seis meses atende de maneira fiel à finalidade do campo, que é fornecer ao setor de orçamento e finanças uma visão clara da intensidade da execução prevista para o exercício, permitindo:

·                estimar adequadamente o ritmo dos pagamentos;

·                ajustar o cronograma de desembolsos;

·                prevenir insuficiências de crédito ou distorções no planejamento; e

·                garantir a alocação proporcional dos recursos dentro do exercício.

Trata-se, portanto, de medida de estrita racionalidade administrativa e de observância necessária à boa gestão das contratações, preservando a integridade do planejamento e a coerência interna entre PCA, cronogramas de execução e programação orçamentária.

 

6.     CONCLUSÃO

Diante do exposto, este Centro de Estudos conclui que o registro, no Plano de Contratações Anual de 2026, de contrato firmado em 2025 deve observar a lógica de planejamento anual instituída pela Lei nº 14.133/2021 e pelo Decreto nº 10.947/2022. Ambos os diplomas estabelecem que o PCA se destina a refletir exclusivamente as despesas previstas para o exercício subsequente, funcionando como instrumento de compatibilização entre demanda, cronograma de execução e disponibilidade orçamentária.

 

Nesse contexto, não há espaço para a inserção do valor total de um contrato plurianual no PCA do exercício seguinte, tampouco para a duplicação de informações já contempladas no plano do ano anterior. O registro deve restringir-se:

 

a) ao valor correspondente à parcela da execução financeira que ocorrerá em 2026, alinhada à previsão da Lei Orçamentária Anual; e

b) ao período efetivo de execução contratual dentro do exercício, que, no caso concreto, compreende os meses de janeiro a junho, totalizando seis meses.

 

O contrato firmado em julho de 2025 deve, portanto, constar no PCA 2026 sob a classificação de execução de contrato vigente, refletindo apenas o impacto orçamentário do exercício subsequente. Essa interpretação respeita a natureza anual do PCA, evita distorções na programação orçamentária, garante a fidedignidade do planejamento e está em consonância com as diretrizes normativas e operacionais do PGC.

 

Por fim, eventual modificação contratual que altere o valor ou o período de execução previsto para 2026 deverá ser incorporada ao PCA por meio das alterações ordinárias previstas nos arts. 15 e 16 do Decreto nº 10.947/2022, assegurando a constante atualização do plano e sua adequada compatibilidade com o orçamento vigente.

 

É o parecer.

 

A.P.S.

 

Plano de Contratações Anual ? PCA. Lei nº 14.133/2021 e Decreto nº 10.947/2022. Contrato firmado em 2025 com execução predominante em 2026. Natureza anual do PCA. Regime de programação orçamentária. Registro apenas da parcela da despesa a ser executada no exercício subsequente. Impossibilidade de inclusão do valor total do contrato no PCA de 2026. Classificação como ?execução de contrato vigente? no PGC. Indicação dos meses efetivos de execução dentro do exercício. Adequação às previsões da LOA e às alterações previstas nos arts. 15 e 16 do Decreto nº 10.947/2022.

 

 

 

QUESTIONAMENTO 2:

1.     DA CONSULTA FORMULADA

Trata-se de consulta que traz questionamento acerca da viabilidade de a Administração Municipal incluir, em edital de licitação, critérios que restrinjam a participação de empresas situadas a longas distâncias (em km) do Município. O pleito encontra motivação em experiências pretéritas negativas, nas quais empresas vencedoras de outras regiões falharam na observância de prazos de entrega ou deixaram de cumprir integralmente o contrato, ensejando prejuízos à execução.

 

2.     DA A IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DA RESTRIÇÃO TERRITORIAL NA FASE DE HABILITAÇÃO

A Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021) adotou uma postura clara e rigorosa quanto ao respeito aos princípios que orientam o processo licitatório, especialmente a competitividade, a isonomia, a razoabilidade e o interesse público. Trata-se de diretrizes estruturantes que impedem a Administração de estabelecer barreiras artificiais à participação dos licitantes, salvo quando estritamente necessárias e diretamente correlacionadas com o objeto contratado.

 

Nesse contexto, o legislador foi categórico ao vedar comportamentos administrativos que, ainda que de forma indireta, comprometam a natureza competitiva do certame. O art. 9º, I, alínea ?b?, dispõe de maneira expressa que o agente público não pode ?admitir, prever, incluir ou tolerar [?] situações que estabeleçam preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou do domicílio dos licitantes?.

 

A norma, longe de representar mera orientação programática, traduz verdadeira limitação ao poder discricionário da Administração, impedindo que critérios estranhos à capacidade técnica, operacional, financeira ou jurídica dos licitantes interfiram na seleção da proposta mais vantajosa. Assim, qualquer tentativa de restringir a participação com base na localização geográfica do fornecedor constitui afronta direta à lei, ainda que fundamentada em experiências negativas passadas.

 

Dessa forma, não há espaço jurídico para a inclusão de cláusula editalícia que limite a habilitação de empresas com base em sua distância em relação ao Município, como ocorre, por exemplo, quando se prevê que apenas licitantes situados em determinado raio territorial possam participar. Trata-se de critério que, por não guardar pertinência imediata com a capacidade de execução do objeto, configura restrição indevida à competitividade.

 

A jurisprudência dos Tribunais de Contas tem reforçado essa compreensão. O TCE/MG, no Processo nº 1.167.118 (Rel. Cons. Telmo Passareli, j. 10.09.2025), assentou a irregularidade da limitação geográfica para fins de habilitação, justamente por violar os princípios da competitividade e da isonomia, destacando que a Administração não pode reduzir o universo de potenciais fornecedores com base em mera presunção de dificuldade logística:

 

CONSULTA. RESTRIÇÃO DE PARTICIPAÇÃO DE LICITANTES EM RAZÃO DE LIMITAÇÃO GEOGRÁFICA, INCLUSIVE EM PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS EXCLUSIVOS E COM PREFERÊNCIA PARA ME E EPP. INVIABILIDADE. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA COMPETITIVIDADE E DA ISONOMIA. LIMITAÇÃO GEOGRÁFICA DO ESTABELECIMENTO NECESSÁRIA PARA O CUMPRIMENTO DO CONTRATO. CONDIÇÃO CONTRATUAL. EXIGÊNCIA DO VENCEDOR. PARTICULARIDADES DO OBJETO LICITADO. PERTINÊNCIA TÉCNICA PARA A RESTRIÇÃO. RAZOABILIDADE. ATENDIMENTO DO INTERESSE PÚBLICO E DOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA ECONOMICIDADE. REGULARIDADE. COMPETÊNCIA DOS ESTADOS E DOS MUNICÍPIOS PARA SUPLEMENTAR E COMPLEMENTAR NORMAS GERAIS DA UNIÃO. ADAPTAÇÃO À REALIDADE DO ENTE FEDERATIVO. 1. É irregular a limitação geográfica na habilitação, em razão da distância da sede, inclusive em procedimentos licitatórios em que seja prevista a participação exclusiva ou preferencial de MEs e EPPs, em violação aos princípios da competitividade e da isonomia, assim como ao disposto no art. 9º, I, da Lei 14.133/2021. 2. A limitação geográfica pode ser estipulada, de forma excepcional, em relação ao estabelecimento do vencedor da licitação, seja depósito, oficina, filial, escritório, representação etc., como condição contratual, quando indispensável à execução satisfatória do contrato, devendo ser justificada na fase interna do procedimento com base nas particularidades do objeto licitado, na pertinência técnica para a restrição e na razoabilidade, de modo a atender ao interesse público e aos princípios da eficiência e da economicidade. 3. As restrições impostas à exigência dos requisitos de habilitação são normas gerais e, portanto, de competência legislativa exclusiva da União, nos termos do art. 22, XXVII, da Constituição da República, portanto, Estados e Municípios somente poderão complementar e suplementar a matéria para adaptá-la às exigências de contratação, no que couber, não sendo permitidas inovações, conforme disposto nos arts. 24, §2º, e 30, da Constituição da República.

 

Esse precedente é particularmente relevante por demonstrar que a vedação à restrição territorial não impede a Administração de estabelecer, no momento oportuno e na extensão adequada, exigências logísticas vinculadas à execução do contrato. O que se veda é restringir o acesso ao certame; o que se permite, desde que tecnicamente justificado, é condicionar a prestação do serviço ou fornecimento de bens a requisitos mínimos de estrutura, aplicáveis somente ao contratado.

 

No mesmo sentido segue o entendimento do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. Em diversos julgados, o TCE/SP tem reiteradamente afastado exigências que, direta ou indiretamente, limitem a participação de licitantes com base em critérios territoriais. No Processo nº 00006620.989.21-0 (ref. 00003419.989.16-5), a Corte considerou irregular a exigência de visto do CREA/SP para empresas sediadas em outros Estados, ressaltando que tal condição configurava restrição territorial incompatível com a ordem constitucional.

 

EMENTA: RECURSO ORDINÁRIO. CONTRATO. TOMADA DE PREÇOS. OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA. NÃO PUBLICAÇÃO DO AVISO DE EDITAL EM JORNAL DIÁRIO DE GRANDE CIRCULAÇÃO. NÚMERO RELEVANTE DE RETIRADAS DO EDITAL. QUESTÃO AFASTADA E TRATADA COMO RECOMENDAÇÃO. VISTO DO CREA/SP COMO CONDIÇÃO PARA QUALIFICAÇÃO TÉCNICA. PROVA DE APTIDÃO TÉCNICO-PROFISSIONAL POR ATESTADO. SÚMULA 23. ART. 30, § 1º, I, DA LEI 8.666/93. ATESTADO DE APTIDÃO OPERACIONAL NECESSARIAMENTE ACOMPANHADO DE CAT. SÚMULA 24. VÍCIOS INSANÁVEIS. NÃO PROVIMENTO. RECOMENDAÇÃO.

(...) Verifico no ev. 18.1 do proc. TC-3419.989.16-5 ter o relatório de fiscalização consignado a solicitação do edital por 16 (dezesseis) empresas, o que considero sinal de que o defeito havido na divulgação do edital, neste caso específico, pode ser tido como vício sanável passível de ser tratado como recomendação. Mesma sorte, contudo, não cabe aos demais pontos. É o que ocorre com o item 4.3.4, I4 , do edital, ao exigir o visto do CREA/SP para a participação de empresas sediadas em outros Estados, cuja disposição revela desapreço pelos reiterados julgados deste Tribunal que há tempos advertem sobre a incompatibilidade desta restrição territorial com preceitos emanados pela Carta Constitucional de 1988, a exemplo do proc. TC193/004/12, cuja decisão se ampara em v. Acórdão do proc. TC-39932/026/07 (TCE/SP - Processo 00006620.989.21-0 (ref. 00003419.989.16-5)

 

O acórdão sintetiza a matéria com clareza: exigir que empresas de fora do Estado cumpram formalidades específicas para participar do certame ? que não guardam relação direta com sua aptidão técnica ? representa violação aberta à isonomia, além de contrariar entendimento consolidado da própria Corte. A decisão dialoga com precedentes anteriores, como os proferidos nos processos TC-193/004/12 e TC-39932/026/07, evidenciando preocupação constante com a manutenção de um ambiente concorrencial amplo e livre de discriminações indevidas.

 

Em verdade, a posição dos Tribunais de Contas converge para um ponto essencial: a licitação deve buscar o maior número possível de concorrentes aptos, justamente para ampliar o universo de propostas e potencializar a seleção da oferta mais vantajosa. Qualquer exigência que reduza artificialmente esse universo ? como limitar a participação a empresas instaladas em determinado município, região ou raio de quilômetros ? cria barreira injustificada e desproporcional, transformando-se em método indireto de direcionamento ou favorecimento.

 

Vale observar que, no plano prático, a restrição territorial costuma se revelar um mecanismo ineficiente: empresas sediadas longe do município podem, muitas vezes, apresentar estrutura logística mais robusta, maior experiência operacional e capacidade efetiva de cumprir os prazos exigidos, ao passo que fornecedores locais nem sempre possuem os recursos técnicos necessários. Por isso, a lei e a jurisprudência rechaçam critério territorial prévio, preferindo que a capacidade logística seja comprovada de forma objetiva por meios técnicos e não pela mera localização física.

 

Assim, a restrição geográfica, por não se relacionar diretamente à qualificação técnica ou operacional do licitante, configura exigência impertinente, desarrazoada e, portanto, ilegal, devendo ser afastada em respeito ao regime jurídico das licitações e aos princípios que sustentam sua legitimidade. Exigir mais de quem está longe não significa impedir que participe, mas apenas garantir ? dentro das balizas legais ? que o eventual contratado disponha, no momento oportuno, das condições necessárias para executar plenamente o objeto.

3.     DA RESTRIÇÃO LOGÍSTICA COMO CONDIÇÃO EXCEPCIONAL DE EXECUÇÃO CONTRATUAL

A vedação à limitação territorial na fase de habilitação não significa, evidentemente, que a Administração esteja impedida de adotar providências eficazes para assegurar a execução adequada, célere e contínua do objeto contratual. Seria contrário ao próprio interesse público exigir que o gestor permanecesse inerte diante de reiterados descumprimentos verificados em contratações anteriores, especialmente quando evidenciado que as falhas decorreram de limitações logísticas dos fornecedores.

 

Nessa perspectiva, a solução juridicamente segura não está em restringir quem pode participar da disputa, mas em disciplinar como o contrato deverá ser executado, deslocando a preocupação da fase de habilitação para o momento da execução contratual. Em outras palavras, o foco deve recair sobre as condições objetivas que o futuro contratado deverá atender para garantir o desempenho satisfatório do serviço ou fornecimento.

 

A própria Lei nº 14.133/2021 respalda essa abordagem. Ao tratar dos serviços em geral, o art. 47, §2º, autoriza que, nas licitações de serviços de manutenção e assistência técnica, o edital defina o local de execução e permita a imposição de requisitos logísticos compatíveis com as necessidades da Administração.

 

§ 2º Na licitação de serviços de manutenção e assistência técnica, o edital deverá definir o local de realização dos serviços, admitida a exigência de deslocamento de técnico ao local da repartição ou a exigência de que o contratado tenha unidade de prestação de serviços em distância compatível com as necessidades da Administração.

 

O dispositivo revela que, quando a natureza do objeto exigir presença física, deslocamento rápido ou atendimento contínuo, a lei admite que o edital estabeleça condições específicas, desde que vinculadas ao modo de execução, e não à origem do licitante.

 

Esse entendimento encontra eco na jurisprudência dos Tribunais de Contas. O TCE-PR, no Processo nº 6050/24 (Acórdão nº 1825/25), ao examinar a contratação de serviços de saúde ? cuja prestação demanda atendimento imediato e proximidade operacional ? reafirmou que é ilegal exigir que os licitantes possuam sede instalada no município como requisito de participação. Todavia, considerou plenamente legítima a exigência de que o licitante vencedor providencie a instalação de clínica, unidade de atendimento ou estrutura correlata como condição para a assinatura do contrato ou início da execução, dentro de prazo razoável de mobilização.

 

ACÓRDÃO Nº 1825/25 - Tribunal Pleno Consulta. Resposta somente à primeira pergunta, que já abarca o tema da segunda pergunta. A previsão de cláusula de limitação geográfica deve ser utilizada como medida excepcional, em observância ao artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal e à Nova Lei de Licitações, e devidamente justificada na fase de planejamento da contratação de clínica de raio-x, observadas as normativas e políticas sanitárias. Somente nas situações em que o objeto a ser contratado exija a delimitação territorial é que será possível a restrição editalícia de cunho geográfico. Não é possível o edital de licitação ou de credenciamento exigir que os licitantes possuam clínica ou estabelecimento de saúde instalado no município para participar do certame. O edital somente pode exigir a efetiva instalação de clínicas ou estabelecimentos como requisito para assinatura dos contratos, em observância ao princípio da competitividade, no caso de adoção da licitação, e ao princípio da igualdade, no caso de adoção do credenciamento. A harmonização desses princípios com o princípio da contratação mais vantajosa, visando à efetivação do interesse público primário de prestação de saúde à população orienta a exigência de instalação de clínicas de raio-x na localidade visada pelo edital no momento da assinatura do contrato, bem como o estabelecimento de tempo hábil aos futuros contratados para providenciarem as instalações da clínica e iniciarem a execução dos serviços, observado sempre o interesse público primário de prestação dos serviços de saúde.

 

A ratio decidendi é cristalina: proíbe-se a limitação prévia da competição, mas admite-se que a Administração imponha ao contratado as condições necessárias ao cumprimento eficiente do objeto, desde que tecnicamente justificadas.

 

À luz desse entendimento, mostra-se juridicamente viável que o edital preveja ? como obrigação do futuro contratado ? a instalação de depósito, oficina, filial, posto de atendimento, representação local ou qualquer estrutura logística indispensável à execução, fixando prazo razoável para a mobilização inicial. Tal exigência, justamente por restringir-se ao vencedor e não aos participantes, não afeta a igualdade de condições na disputa, e serve exclusivamente ao interesse público de garantir prestação eficiente, segura e tempestiva.

 

É imperioso destacar, contudo, que tais condições devem ser tratadas como medidas excepcionais, aplicáveis quando o ETP e os estudos de risco demonstrarem de forma clara e fundamentada que a presença física é imprescindível para a adequada execução contratual. Somente mediante essa justificativa prévia ? inserida na fase de planejamento ? a exigência se mantém proporcional, necessária e aderente ao regime jurídico das contratações públicas.

4.     DA ESTRUTURAÇÃO DO EDITAL E JUSTIFICATIVAS TÉCNICAS (FASE PREPARATÓRIA)

A adoção de requisitos logísticos mais rigorosos ? especialmente quando motivada por um histórico de inexecução ou atrasos significativos ? exige da Administração um cuidado redobrado na Fase Preparatória da contratação. É nesse momento que se constrói o lastro técnico e jurídico que permitirá sustentar, com segurança, cada exigência incluída no edital.

 

A Lei nº 14.133/2021 reforça que o planejamento adequado é o eixo estruturante do processo licitatório, incumbindo ao gestor demonstrar, com clareza, a necessidade, pertinência e proporcionalidade das condições impostas. Portanto, a exigência de estruturas logísticas capazes de assegurar entrega ágil, atendimento presencial ou suporte técnico imediato não pode surgir de forma intuitiva ou imprecisa: deve ser fruto de análise detalhada e documentada.

 

A inexecução pretérita ? enquanto fato objetivo ? fornece o fundamento empírico para a imposição de requisitos mais estritos. Contudo, somente produz efeitos jurídicos válidos se for incorporada, de modo coerente e transparente, aos documentos que compõem o planejamento da contratação.

 

A seguir, estruturam-se os principais elementos que podem embasar a decisão administrativa.

 

4.1 ESTUDO TÉCNICO PRELIMINAR (ETP) E TERMO DE REFERÊNCIA (TR)

 

O ETP é a peça nuclear da fase de planejamento. Nos termos da Lei nº 14.133/2021, cabe a ele evidenciar o problema, demonstrar a melhor solução e apresentar a justificativa técnica e econômica da contratação. Assim, nele devem ser expressamente registradas:

 

a) Fundamentação da necessidade: superação das falhas anteriores

 

É recomendável que o ETP ? e, posteriormente, o TR ? descreva de forma detalhada os atrasos verificados na entrega em contratações anteriores, os impactos administrativos e financeiros daí decorrentes, os prejuízos causados à continuidade e à qualidade do serviço público e, sobretudo, a relação direta entre essas falhas e a incapacidade logística demonstrada pelos fornecedores. A demonstração clara de que a ausência de uma estrutura logística ágil comprometeu a execução contratual é fundamental para legitimar a adoção de requisitos mais rigorosos, conferindo proporcionalidade e necessidade às medidas propostas pela Administração.

 

b) Análise e alocação de riscos

 

A Lei determina que o planejamento inclua uma análise formal dos riscos capazes de comprometer a boa execução do contrato. Nesse cenário, o risco logístico ? especialmente quando relacionado à distância, às dificuldades de acesso ou à possibilidade de atraso no transporte ? deve ser devidamente identificado, descrito de forma operacional, quantificado quanto à sua probabilidade e impacto e acompanhado das respectivas medidas mitigadoras. Embora a matriz de riscos seja obrigatória nos contratos de grande vulto ou estruturados sob os regimes de contratação integrada ou semi-integrada, sua elaboração é igualmente recomendável nos demais casos, pois confere maior segurança técnica e jurídica às soluções adotadas e permite uma distribuição mais clara e eficiente das responsabilidades entre as partes.

 

4.2 EXIGÊNCIA DE ENTREGA RÁPIDA E DISPONIBILIDADE IMEDIATA DE ESTOQUE

 

Nas contratações de compras, a definição do prazo de entrega é elemento essencial para a adequada especificação do objeto. A própria Lei compreende a ?compra imediata? como aquela cujo prazo de entrega não ultrapasse 30 dias. Quando as necessidades administrativas exigirem prazos ainda mais restritos ? como 24, 48 ou 72 horas ? é indispensável que o TR contenha:

 

·                justificativa técnica da urgência, vinculada ao interesse público atendido;

·                explicação sobre a necessidade de reposição rápida, evitando interrupções do serviço;

·                demonstração de que prazos mais longos comprometeriam a continuidade ou eficiência da atividade administrativa.

Também é recomendável que o edital especifique, de maneira precisa, os locais exatos de entrega, a logística necessária para eventual manutenção ou assistência técnica e, quando pertinentes, as condições de acondicionamento, transporte ou instalação dos bens. Essas definições contribuem para tornar o objeto mais claro, delimitam as obrigações do futuro contratado e reforçam a pertinência das exigências logísticas impostas pela Administração.

 

Esses elementos reforçam a razoabilidade da exigência e evidenciam que não se trata de restrição geográfica, mas de condição técnica mínima para garantir a tempestividade da entrega.

 

4.3 VISITA TÉCNICA E DECLARAÇÃO DE CONHECIMENTO DO LOCAL

 

A visita técnica pode ser instrumento útil para assegurar que os licitantes compreendam a complexidade logística da execução, especialmente quando o transporte envolve peculiaridades, estradas com restrições, locais de difícil acesso ou ambientes sensíveis.

 

Todavia, à luz da Lei nº 14.133/2021 e dos princípios da competitividade e da ampla participação, não se admite a imposição da vistoria física como única forma de conhecimento das condições locais. O edital deve permitir que o licitante substitua a vistoria pela apresentação de declaração formal, assinada por responsável técnico, atestando pleno conhecimento das condições de execução.

 

Cabe ao ETP e ao TR justificar claramente por que o conhecimento prévio do local é relevante, demonstrar que a ausência desse conhecimento representa risco concreto à execução contratual e explicar por que a visita técnica ou, ao menos, a declaração formal de conhecimento, se mostra indispensável. Com isso, evita-se a imposição de restrições indevidas à competitividade e reforça-se a necessidade de diligência técnica por parte dos licitantes.

 

4.4 AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO CONTRATUAL PRÉVIO

 

Outro instrumento legítimo para proteger a Administração contra a reincidência de falhas é a utilização do desempenho pretérito como critério de julgamento ou de desempate, nos termos permitidos pela Lei nº 14.133/2021 (art 36, §3º).

 

A avaliação objetiva do contratado ? incluindo cumprimento de prazos, qualidade do serviço e histórico de penalidades ? deve:

·                ser formalizada ao final de cada contrato;

·                constar de documento específico emitido pelo órgão contratante;

·                integrar o registro cadastral, permitindo sua consulta em futuras licitações.

A partir dessa sistemática, empresas com desempenho insatisfatório podem receber pontuação inferior em critérios técnicos ou deixar de obter vantagem em eventual empate, promovendo incentivo à boa execução e desestimulando práticas negligentes.

 

Em síntese, a robustez da fase preparatória é o que distingue exigências legítimas de restrições ilegais. É no planejamento que a Administração justifica tecnicamente cada condição logística, demonstra a necessidade de prazos rígidos, identifica riscos e alinha o edital ao interesse público. Somente assim a licitação permanece competitiva, transparente e juridicamente segura, ao mesmo tempo em que assegura a contratação de fornecedores aptos a entregar resultados eficientes e tempestivos.

 

5.     DAS ALTERNATIVAS LEGAIS PARA MITIGAÇÃO DE PREJUÍZOS (EXECUÇÃO CONTRATUAL)

Optando a Administração ? como é juridicamente recomendável ? por manter a licitação aberta ao maior número possível de participantes, preservando a competitividade e a isonomia, é natural que surja a preocupação com eventuais riscos decorrentes da contratação de fornecedores situados em regiões distantes.

 

Para mitigar esses riscos sem criar restrições ilegais na fase de habilitação, a solução adequada consiste em reforçar os instrumentos típicos da fase de execução contratual, responsabilizando de modo claro o contratado pelo cumprimento pontual e adequado das obrigações assumidas.

 

A Lei nº 14.133/2021 fornece um arcabouço robusto de mecanismos que permitem à Administração proteger-se de atrasos, inexecuções e falhas logísticas, desde que devidamente previstos no edital e no contrato. Dentre esses instrumentos, destacam-se:

 

5.1 GARANTIA CONTRATUAL MAJORADA

 

A nova Lei de Licitações autoriza que o edital exija garantia contratual de até 5% do valor inicial do contrato, podendo ser elevada a 10% quando a complexidade técnica ou os riscos da contratação assim justificarem (art. 96, §1º).

 

Em cenários em que há histórico de inexecução decorrente de logística deficiente, a majoração da garantia contratual revela-se medida plenamente proporcional, pois incentiva o contratado a estruturar previamente sua cadeia logística, desestimula a participação de empresas que não disponham de capacidade real de atendimento e assegura à Administração uma compensação mínima em caso de descumprimento. Entre as modalidades de garantia, merecem destaque o seguro-garantia e a fiança bancária, por conferirem maior liquidez e segurança jurídica ao Poder Público.

 

5.2 SANÇÕES RIGOROSAS POR ATRASO INJUSTIFICADO

 

O edital deve prever, de maneira clara e objetiva, penalidades proporcionais ao atraso ou à inexecução. A Lei nº 14.133/2021 admite a aplicação de multa de mora, que pode variar, conforme o edital, de 0,5% a 30% do valor contratado, conforme a gravidade e a extensão do descumprimento (arts. 156 e 157).

 

Além da multa, atrasos injustificados, entregas defeituosas ou a própria inexecução parcial podem ensejar sanções mais severas, tais como o impedimento de licitar e contratar com a Administração, a suspensão temporária de participação em certames públicos ou, nos casos de maior gravidade, a declaração de inidoneidade, medida que afasta o fornecedor do mercado público por período significativo. Essas sanções, quando aplicadas de forma proporcional e fundamentada, reforçam a necessidade de cumprimento rigoroso das obrigações contratuais e funcionam como importante mecanismo de proteção ao interesse público.

 

5.3 MATRIZ DE RISCOS (OPCIONAL OU OBRIGATÓRIA)

 

A Lei permite ? e, em alguns casos, exige ? que o contrato contemple uma matriz de alocação de riscos, distribuindo entre Administração e contratado a responsabilidade por eventos imprevistos que possam impactar o contrato (arts. 22 e 103).

 

Quando o risco logístico é relevante ? como ocorre nos casos em que a distância, o transporte ou as condições de acesso podem comprometer a entrega ? a matriz de riscos pode atribuir expressamente ao contratado a responsabilidade por falhas no transporte, atrasos decorrentes de rotas mal planejadas, problemas de armazenagem ou quaisquer impactos logísticos previsíveis. Essa alocação clara de responsabilidades orienta o particular a organizar adequadamente sua cadeia de suprimentos e evita controvérsias futuras sobre pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro baseados em riscos que, desde o início, já lhe eram atribuídos.

 

A vantagem dessa alocação clara é dupla:

·                Evita pedidos indevidos de reequilíbrio econômico-financeiro, já que os riscos assumidos pelo contratado não geram direito à recomposição;

·                Força o particular a estruturar-se adequadamente, internalizando no preço ofertado o custo de gerenciamento eficiente de sua logística.

Assim, a matriz de riscos atua como ferramenta de planejamento e de proteção contratual, dando maior previsibilidade à execução e reduzindo a margem para alegações genéricas de força maior ou dificuldades operacionais.

 

Em síntese, ainda que a Administração não possa restringir previamente a participação dos licitantes com base em sua sede, dispõe de meios jurídicos amplos e eficazes para garantir uma execução contratual segura, especialmente nos casos em que o histórico evidencia risco potencial. O fortalecimento das garantias, das sanções e da matriz de riscos ? aliados a uma fiscalização diligente ? assegura o equilíbrio entre a abertura competitiva da licitação e a necessidade de proteger o interesse público na adequada prestação do serviço contratado.

 

6.              CONCLUSÃO

Diante do exposto, este Centro de Estudos conclui que não é juridicamente possível impor, na fase de habilitação, qualquer forma de restrição territorial baseada na distância, localização da sede ou domicílio dos licitantes. Tal exigência viola diretamente o art. 9º, I, ?b?, da Lei nº 14.133/2021, além de afrontar os princípios da competitividade, da isonomia e da razoabilidade ? entendimento amplamente consolidado pelos Tribunais de Contas.

 

Todavia, a impossibilidade de restringir o ingresso de licitantes não implica desproteção da Administração. Pelo contrário: a Lei de Licitações oferece instrumentos sólidos para resguardar a execução contratual, permitindo que exigências logísticas, quando indispensáveis ao adequado cumprimento do objeto, sejam corretamente estruturadas como condições de execução, e nunca como filtros de participação.

 

Assim, é juridicamente admissível ? e, em certos casos, necessário ? que o edital imponha ao futuro contratado a instalação de estrutura local, o atendimento presencial em prazos determinados, a manutenção de estoque disponível ou qualquer outra condição técnica essencial ao desempenho eficiente da contratação. Essas exigências, entretanto, devem estar robusta e previamente justificadas no Estudo Técnico Preliminar, no Termo de Referência e nos estudos de risco, demonstrando a pertinência, proporcionalidade e necessidade da medida.

 

Conclui-se também que, caso a Administração opte por manter o certame amplamente competitivo, dispõe de mecanismos eficazes de proteção na fase de execução contratual, tais como:

 

·                garantias contratuais majoradas,

·                sanções proporcionais e rigorosas por atrasos ou inexecução,

·                alocação adequada de responsabilidades por meio de matriz de riscos,

·                acompanhamento técnico e fiscalização ativa,

·                avaliação objetiva de desempenho dos contratados, para influenciar futuras contratações.

 

Essas ferramentas, quando aplicadas de forma técnica e juridicamente embasada, permitem mitigar os riscos decorrentes de contratações com fornecedores situados em localidades distantes, sem comprometer a competitividade do certame.

 

Diante disso, recomenda-se que não seja inserida qualquer restrição territorial na fase de habilitação; que eventuais exigências de natureza logística sejam tratadas exclusivamente como condições de execução impostas ao licitante vencedor; que todas essas exigências sejam previamente fundamentadas na fase preparatória, com registro claro no ETP, no TR e na análise de riscos; e que os instrumentos contratuais de mitigação de prejuízos sejam devidamente fortalecidos, de modo a resguardar o interesse público e garantir a continuidade e eficiência do serviço contratado.

 

É o parecer.

 

A.P.S.

 

Licitação ? Lei nº 14.133/2021 ? Vedação à restrição territorial na fase de habilitação ? Impossibilidade de limitar a participação de empresas em razão da sede, domicílio ou distância geográfica ? Princípios da competitividade, isonomia e razoabilidade ? Jurisprudência dos Tribunais de Contas - Possibilidade de imposição de requisitos logísticos apenas como condições de execução contratual, quando tecnicamente justificadas ? Exigência de instalação de estrutura local, atendimento presencial ou disponibilidade de estoque como obrigações do contratado, e não como filtros de participação ? Necessidade de fundamentação robusta no ETP, TR e análise de riscos ? Instrumentos de mitigação na execução: garantia contratual majorada, sanções proporcionais e matriz de riscos ? Recomendações para planejamento adequado e preservação do interesse público

 

 

 

 

Ana Paula Santos Soares de Paula, OAB/SP 316.068, Pós-graduada em Direito Constitucional pelo Instituto Toledo de Ensino.

 

Orientadores:

Jairo Bessa de Souza, OAB/SP 44.649, Especialista (nível mestrado) em Direito Constitucional pela PUC/SP ? Pontifícia Universidade Católica de São Paulo.

 

Joaquim Fonseca, OAB/SP 314.215, Bacharel em Direito pela Universidade Anhembi Morumbi, Especialista em Direito Constitucional pelo Complexo Educacional Damásio de Jesus, Mestre em Direito Difuso e Coletivo - e Contador CRC/SP 124.373.

 

Márcio de Paula Antunes, OAB/SP 180.044

 

Ricardo Victalino de Oliveira, OAB/SP 251.443, Doutor em Direito do Estado pela USP ? Universidade de São Paulo, Mestre em Direito do Estado pela USP ? Universidade de São Paulo, Especialista em Direito Público pela EPD - Escola Paulista do Direito, Professor de Direito Constitucional e Direito Administrativo.

 

Colaboradores:

Adolpho Henrique de Paula Ramos, Especialista em Direito Processual pela UBM (Centro Universitário de Barra Mansa).